18亿亩,绝不是拍脑袋

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最近，网上热议有关知名学者茅于轼先生提出的“保护18亿亩耕地红线没有必要”，并认为“这个数目完全是拍脑袋出来的，没有经过任何经得起检验的研究”等观点，一时舆论大哗，有贬之，甚至痛骂，也有叫好。有不同学术观点本无可厚非，也说明现在言论自由的大环境。笔者并不想凑热闹去妄加怀疑茅先生的人品和学术道德，甚至猜测其代表何方利益，但作为一个参与相关研究多年、略知决策过程的研究人员，笔者切身体会到：确保18亿亩耕地红线是在大量科学研究和论证基础上，提出的一项国家重大战略决策，绝不是有的人想象那样靠拍脑袋出来的。为此，谈谈自己的一些认识和体会。

有耕地，才有国家粮食安全

对于我国这样一个人口大国，应主要立足自身确保粮食安全，这是一个国家重大战略问题，也是一个负责任大国的表现。关于这一点已经成为国内外有识之士的共识。记得当年美国学者莱斯特・布朗先生也不无担心地提出“谁来养活中国人”的问题，曾闹得沸沸扬扬。笔者曾经与布朗先生面对面交流过，感觉他的疑问实际是对中国粮食安全问题的善意提醒。对粮食安全的问题茅先生也没有异议，但茅先生不要忽视保障粮食安全是需要耕地资源作为基础的，更不要忘记我国人口多、人均耕地少、耕地后备资源不足的国情。

我们常常说我国以不到世界10％的耕地，承载了世界22％的人口，这已经充分反映了我国面对的耕地不足的巨大压力。而且我国正处于经济社会快速发展阶段，近年来城镇化、工业化的高速发展和生态建设已经占用了大量耕地，这种状况今后还将持续一个相当长的时期。据统计，仅1997年～2006年10年间耕地就净减少1.24亿亩，年均1240万亩，到2007年，我国耕地为18.26亿亩，人均1.38亩，不足世界平均水平的40％，印度、美国、俄罗斯、加拿大、澳大利亚分别是我国的2倍、6.5倍、8倍、14.3倍和26.1倍。而且，我国耕地质量较差，由于受干旱、沙漠化、水土流失、洪涝、盐碱等因素影响，中低产田占三分之二以上。建设占用的大部分又是优质耕地，耕地后备资源日趋匮乏且大多质量差、分布在生态环境脆弱及位置偏远的西北部地区。

今后一个时期，我国人口还将继续增加，到2030年前后将达到15亿人左右的人口高峰。到那时即使我们保住了18亿亩耕地，人均耕地也只有1.2亩，而且，这些耕地并不能都用来生产粮食，还要生产蔬菜、油料、棉花、糖料等农产品，因此，我国耕地资源状况特别是耕地数量对粮食安全的影响绝不能低估。

18亿亩，来自科学论证

诚然，粮食产量不完全取决于耕地数量的多少，资金投入、技术、政策、市场乃至气候等因素都可以起到一定甚至较大作用。我国改革开放以来，粮食产量出现了一些波动，先是大幅度提高，从1978年的3.05亿吨，提高到1998年的5.12亿吨。但随后由于种种原因，粮食产量下滑，到2003年降至4.3亿吨，出现了严重的粮食短缺。之后，国家加大对农业的扶持力度，粮食产量又逐年回升，到2007年达到了5.016亿吨。

应当说，改革开放之初，粮食产量的大幅度提高很大程度上得益于土地承包政策的实施和对农业投入的加大。从1978年～1989年，粮食单产水平提高了近70％。但这种作用不可能一直持续下去，1990年～2001年，粮食单产水平只提高了7.5％。目前，我国农业投入及农业技术已经处于较高水平，化肥用量已达世界第一位，已经接近回报递减阶段，粮食单产也达到了较高水平，其中谷物单产高出世界平均水平的58％。如果今后农业增产技术及生物技术没有重大突破，靠增加单产来提高粮食总产量会越来越困难。

我们还应当看到，我国目前人均粮食消费还处于较低水平，人均仅388公斤左右，而美国2007年人均粮食消费达到1046公斤，欧盟约为500公斤。如果继续维持现在的消费水平，到人口高峰年，粮食需求达5.82亿吨。如果按联合国人口基金会提出小康水平(人均400公斤)、中等水平(人均450公斤)、富裕水平(人均500公斤)计算，届时粮食需求分别达6亿吨、6.75亿吨和7.5亿吨。因此，从粮食需求情况看，即使能够保住18亿亩耕地，要达到《中国粮食问题白皮书》提出的实现95％粮食自给率，难度极大，需要各方下大力量。

当然，许多学者认为现在是全球化时代，完全可以通过国际贸易解决粮食问题，不一定非要达到95％的自给率。确实，国际市场可以解决一部分粮食，但必须要控制在一定数量范围内，这倒不是财力问题，主要原因有三：一是国际贸易量有限，国际粮食总产量大约在21亿～23亿吨左右，国际贸易量一般在2亿～3亿吨左右。而且，一些国家近年来加大了利用粮食转化生物能源的力度，进一步加剧了全球粮食供求紧张的趋势。二是近年来国际市场粮食价格飞涨，2005年～2006年上涨60％，2007年～2008年上涨66％。如果我国大量采购粮食，就可能会像铁矿石一样，引起价格暴涨。三是从国际政治考虑，粮食出口国主要是美国、加拿大、澳大利亚等少数国家，我们可能会处于一种受制于人的境地，粮食安全也无从谈起。而且因为我国大量进口粮食引起粮食价格暴涨还会影响与一些中小国家的关系。对于粮食问题，我们不能不仅仅从经济上考虑，而应多从国际政治等方面去综合考虑。

18亿亩耕地红线是在充分考虑确保国家粮食安全，同时保障城镇化、工业化发展的各项建设用地必要需求，保障生态建设必要用地的基础上，综合考虑各方面因素，通过科学测算、综合平衡和反复论证确定的。当然，这是个目标数，并不是像有些钻牛角尖的人说的那样，多一亩少一亩都不行。

假如红线失守……

18亿亩耕地红线是指保障国家粮食安全所需耕地数量的底线，但并不是说这些耕地就都不能碰，这应当是一个动态的概念。从茅先生及部分学者的言论看，对18亿亩耕地红线的理解存在一些偏差，有些人认为，因为定了18亿亩耕地红线，从2008年算起，各项建设只有2600万亩耕地可以占用，这样的政策必然会阻碍城镇化、工业化的发展。实际上，近年来国家一直实行建设占用耕地占补平衡政策，就是建设占用多少耕地，就要通过土地整理复垦开发补充数量和质量相当的耕地。但这也不是说，对建设占用耕地只要占补平衡就行了，不用管占多少和占何处，由于耕地后备资源有限且开发易对生态环境造成不良影响，对耕地转为建设用地还要实行最严格的管制，补充耕地也主要以土地整理复垦为主。

确保18亿亩耕地红线，对我国未来经济社会发展具有重要的战略意义。首先，保住了18亿亩耕地，就使国家粮食安全有了基本的资源基础，可以从容应对国际粮食市场变化及国际形势的变化。第二，有利于保持农村社会的稳定，耕地既是农民重要的生产资料，也是基本的社会保障。如果耕地大量减少，在社会保障还不健全及就业形势不好的情况下，将会出现大量“无地可种、无业可就、保障无份”的“三无”农民，直接危及社会稳定。第三，有利于促进经济发展方式转变和用地方式转变。通过保护18亿亩耕地，对各项建设用地扩展形成约束和一种倒逼机制，可以有效地促进建设用地的节约集约利用。第四，有利于保护生态环境。耕地不仅具有生产功能，也具有显著的生态功能，保护耕地可以有效地减少土地过度开发造成的生态环境问题。另外，通过严格保护耕地，有序、有节奏地调控建设用地供应，可以有效地促进经济的平稳发展，防止出现大起大落。

如果放开耕地管制，会出现什么情况呢?首先，会危及粮食安全，并会造成人们的恐慌心理。常言道：“手中有粮、心中不慌”。就像总理说的：“心理比黄金更重要”，粮食是一种特殊商品，一旦出现问题，后果不堪设想。其次，由于政府职能转变没有到位，市场机制还不完善，受利益驱动，一些地方政府和少数唯利是图的房地产商，会大量占用宝贵的耕地，浪费土地。再次，这种做法正符合某些国家的战略利益，会损害我国的长远利益。

当然，茅先生也提醒大家要防止一些政府官员利用对耕地的严格管制和手中权力去寻租，出现腐败现象，同时，也提出要通过市场来配置土地资源，而不是用行政手段来配置土地资源，这些观点无疑是对的，值得重视。