公私合营方兴未艾

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整体看来,供水体系公私合营模式的效果比人们想象的还要好,PPP工程为数千万发展中国家城市人口的供水事业作出了显著的贡献。

在过去几十年里,完全由公共财政供水的做法导致了全球超过10亿人严重缺水,因此从20世纪90年代开始,很多发展中国家着手推行供水体制改革,其中公私合营模式(Public-Private Partnership,简称PPP)被寄予了厚望。

据世界银行统计,截至2007年底,在发展中国家,私营机构已经与政府签订了超过260项的供水服务合约,大约7%的城市人口用水来源于私营机构。

公私合营项目究竟对解决诸如公平和效率等城市供水问题有无裨益?对发展中国家的进一步改革有何经验和参考?

惠及人数超过2亿

据统计,从1991年起,发展中国家的公私合营项目就开始稳定增长。1991―2000年间,由私营供水机构服务的人口数从600万增长到9400万,PPP工程数量也从4个发展到38个。

在2000年以后,受阿根廷经济危机的影响,发展中国家的PPP工程数呈下降趋势,但是服务的水户量却继续稳定增长。截至2007年底,由私营供水机构服务的人口已经超过2亿。值得一提的是,像中国和俄罗斯这样的大国,已经开始大规模依靠私营机构供水。

公私合营一般分为两种模式,一种是以私营资金为主的特许经营模式,另一种是以公营为主的租赁模式。

在特许经营模式下,水务公司的供应表现有好有坏。虽然30个大型特许经营工程让1700万人喝上了自来水,但有些工程并没有投足它们最初所承诺的资金,服务范围也没有达到合同的目标。很多成功的特许经营项目之所以表现良好,实际上是得到了公共财政的资助。

租赁模式的表现通常要好得多。在撒哈拉以南非洲的塞内加尔,公共资产控股公司成功地铺设建造了自来水管道接口。另外,科特迪瓦的例子更令人值得注意:自1990年以来,有将近300万人通过家家相连的管道获得了自来水――完全通过水费现金流来保障运营,没有拿政府的一分钱财政补贴。

在发展中国家,配给可能是很多自来水公司服务质量的头号挑战。如果服务没有连续性,就很难保证饮用水质量达标,因为管道存在渗漏的风险。这会或多或少影响贫困居民,因为他们在供水管道中往往处于低水压的一端,用户打开水龙头,不一定就能流出自来水。在这样的情况下,很多PPP项目一方面减少了饮用水配给量,一方面大大提高了服务的持续性,这非常难能可贵。

允许私营企业介入的一个重要目标就是提高运营效率。一般来说,可以用三个指标衡量:水损失、收账和劳动生产率。

任何水务机构都要首先考虑控制水损失。有学者研究发现,很多私营机构在控制水耗方面做得比较成功,甚至可以和发达国家相媲美。这些机构分布在西非、巴西、哥伦比亚、摩洛哥和菲律宾的东马尼拉等地。

不过,也不是所有的PPP项目都把水损失控制得这么好。比如,在瓜亚基尔(厄瓜多尔)、马普托(莫桑比克)、西马尼拉(菲律宾),供水产销差(损失掉的水)维持在50%以上的高水平。

在收费到账率方面,公营水务机构由于表现不佳,到账率比较低,实际上用户往往不情愿为差劲的服务买单。但出于财政方面的动机,私营机构的收费到账率常被认为会更有效。研究发现,在大多数情况下,私人经营者的收缴率确实有明显提高。

在劳动生产率方面,有强有力的证据表明,如果以员工数量/每千人用户来测算,私营机构的介入使水务工作的劳动生产率得到了提高,不仅减少了人工成本,而且增加了用户数。

多数的公用事业机构臃肿,私营合作介入之后,往往会大幅度地裁员,幅度占之前员工数量的20%至65%不等。这样新的机构行政效率更高,技术工人业务也更熟练。

在发展中国家,大部分表现不佳的公营机构的水价常常低于成本,提高收费可以一定程度地保持财政稳定。对于PPP项目的实际操作来说,决定其潜在水价的因素有两个,一是收回成本的费用水平;二是私营机构的效率收益程度。这两个因素是对立互斥的关系。

多数情况下,水价会随着时间的延续而增长,但其增长的根本原因,以及这些增长是否合理,很难评估。在PPP模式下,水费增加并不一定是件坏事,因为那些增加的费用转换成了更好的服务。

其实在很多发展中国家,低水价的主要受益群体是中产阶级,那些贫困居民由于没有管道接入享受不到低水价的好处。如果实施了PPP项目,这些贫困居民就可以通过供水管道享受到低廉的水价。值得注意的是,在一些实施PPP项目的地方,私营机构把劳动生产率提高到一定水平后,水价会相应地下降。

水价往往受到很多因素的影响,包括水源的获取等等,单纯比较公营和私营机构的价格很容易造成误解,两种体制下的法律法规、管理模式和财政框架也都不同。不过一项近期的研究表明,两种体制下的水价并没有发现非常大的差别。

公私合营很可行

可以看出,公私合营的整体表现相当良好。成功的工程遍布发展中世界的每一个角落,包括拉丁美洲、撒哈拉以南的非洲大陆、东欧和中亚、亚洲,以及中东和北非。

20世纪90年代,人们普遍认为私营机构仅提供资金就可以了。而实践发现,私营机构最大的贡献是提高了运营效率和服务质量,用户也更愿意去为良好高效的服务付款,由此便产生了良性循环:一方面,客户群体和收入越来越壮大;另一方面,投资进一步得到扩展。一个高效的运行机制也可以保证最大程度地利用投资资金。

在大多数发展中国家,大宗投资仍然要依靠公共财政。越来越多的国家正在采用以公共投资为主的PPP工程,私营机构只负责提高服务和运营效率。

在世界上的另外一些国家同样也在尝试开展长远的PPP工程,把私营机构运营和公共投资结合起来,比如租赁、混合股权公司和经营承包责任制等形式。以哥伦比亚为例,这个国家是拉丁美洲第一个从标准的特许经营向混合股权转换的国家,做得很成功。

在PPP项目推进的过程中,更多私营机构也进入市场中来。在2000年,有5个国际水务公司在发展中国家负责80%的PPP工程。但是从2001年开始,大部分的项目被5大水务公司之外的私营水务机构签订,一些国际机构也开始把其已经签订的合约交给当地投资者来做。

这是新的趋势,本地的私营公司不仅仅是提供了新的竞争,它们更具有风险管理能力。由于对本地文化比较了解,它们更容易处理好与当局的关系,从而规避政治风险。而且对于小城市的供水来说,这些私营公司可能更合适。

从过去15年的经验来看,并不能说公私合营是解决供水领域弊端的最佳方程式,其实在很多发展中国家,PPP工程背后有很多复杂的因素,可以带来强烈的政治风险以及不确定性。PPP工程面临的很多障碍,有时可能会引发矛盾,或者使项目合同被迫提前终止。

但是整体看来,供水体系公私合营模式的效果比人们想象的还要好,PPP工程为数千万发展中国家城市人口的供水事业作出了显著的贡献。

于得海根据世界银行(World Bank)报告,罗马俱乐部(Club of Rome)学术文章综合编译