土地出让金制度的利弊分析及对策思考
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摘要：土地出让金制度促进了我国经济社会快速发展，由此带来的一些弊端也相当突出，应采取相应措施以经济手段来加强土地出让金管理，从根本上盘活土地资源和保护被征地农民和被拆迁居民根本利益，构建和谐社会。
国有土地是政府拥有的国有资产中最大的资产。土地出让金是政府出让国有土地使用权所取得的土地纯收益。随着市场经济的完善和工业化、城市化进程的加快，我国土地资源得到了很好的开发和利用，地方政府土地出让金收入也随之大幅度增加，成为地方政府非税收入的重要组成部分，有“土地财政”之称。
自1987年我国出现国有土地使用权出让金（简称土地出让金）这一新的土地使用收费方式以来，土地出让金制度逐渐确立，促进了我国经济社会的快速发展。与此同时，出让金存在的问题也越发凸现出来。2006 年，国务院办公厅发出《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（[2006]100 号）等文件,针对地方土地出让金管理存在的相关问题作出了规范。 但多年来许多地方仍然发现土地出让金管理中存在着与国家政策相违背的现象。这就对如何规范、加强管理提出了更高的要求。
一、土地出让金制度的积极作用
建立土地出让金制度，是我国社会经济生活驶入现代化和建设全面小康社会进程的需要。这笔资金成为地方政府重要的财力来源，推动了地方经济发展。直观地看，它盘活了土地资源, 能创造经济价值, 促进了工业化和城市化发展。土地出让金制度使得土地使用权的分配由无偿转为有偿, 显化了土地资源的价值，能有效地杜绝土地使用中的暗箱操作和随意性，有利于显现土地使用权获得过程中的公开公正公平。
具体看，土地出让金制度的建立是经济社会发展到一定阶段的必然产物：
1.适应了城市化发展加速期的用地需求。我国加快实施城镇化进程，各地对市政、道路、交通、房地产、水、电、文化、教育、卫生等需求普遍高涨，这就造成了对相关设施土地供求的扩张。土地出让金制度相对合理地满足了这一需求。
2.适应了消费结构升级变化的用地需求。我国个人消费结构，已从万元级商品提升至十几万元、几十万元级阶段，住房和汽车成为这一阶段的消费热点，改善住房条件需要土地，发展汽车工业要道路等等，随之而来的是对土地需求的猛升。
3.适应了工业化深入推进的需要。当前我国已进入工业化的中期阶段。这一阶段整个社会对钢铁、汽车、装备制造、化工等产品的需求上升，又相应地推动了土地供应的需求；
4.适应了国民经济增长新周期的需要。目前中国经济进入了新一轮增长周期的上升期，外资、民资等多元投资热情上涨，拉动了对土地供应的需求。
土地出让金制度对于地方政府、开发商和农民都产生明显的激励效应。通过允许将土地出让金作为地方政府收入，激励了地方政府参与土地交易并足额收取出让金的积极性；通过降低寻租空间，激励开发商把精力放在通过投资项目获取收益上；通过以出让前的土地产值为依据确定补偿标准，激励农民有效利用耕地。
应该说，土地出让金制度的出台，既基本适应了经济发展带动的土地需求，为政府，特别是市、县政府集聚了一笔巨额的可支配财力，而且配合了国家实行积极财政政策，为推进现代化和全面小康社会建设发挥了强有力的作用。
二、土地出让金管理存在的主要问题
短短十余年我国土地制度和土地财政制度的变革带来了巨大的成绩，激发出潜在的活力，盘活了全国的土地资源。但同时，土地出让金制度带来的一些弊端也相当凸现：
1.土地出让金是国家作为土地所有者获得的一项国有资源性收入，理应由城乡全体人民共享，但是在偏重工业化、城市化的政策导向下，过去的这么多年一直为城市所独享，并未惠及农村，导致城乡二元化加剧。
2.从供地用地征地程序看没有有效规范。按规定， 用地只有通过具有审批权的上级人民政府批准后，国土部门才能代表市、县政府实施征地和组织供地；足额征收“土地出让金”后，建设单位才能用地。但是一些地方普遍存在边报批、边用地、边动工建设的现象，一些建设项目所在地的基层组织和招商单位为了项目能够迅速上马，将法定的程序抛在一边，自行甚至强行征地。这导致管理秩序的混乱以及大量土地出让金的流失；由于征地补偿政策不统一、补偿金不到位，而引起的社会不安定因素增多，引发群众上访。
3.“以土地换项目”导致土地出让金流失。有的地方政府为加快项目建设，向开发商提供一定面积的土地，以换取工程。这样做表面看能起到加快局部地区建设的作用，但是弊端很大。政府“以土地换项目”时，往往规避招、拍、挂出让土地使用权的规定而将土地直接协议出让，或通过虚假招标拍卖、挂牌的方式出让土地，这不利于建立和规范正常的土地市场秩序，并会造成国有土地收益的流失。
4.土地出让金没有全额纳入地方基金预算管理。[2006]100 号文件规定：“土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库”。部分地方将土地出让收入作为“行政事业性收费”纳入“预算外资金”来管理，各种不同理由的“减、免、退、返”普遍存在，土地出让金基本上都是“体外循环”，收支都没有纳入统一管理。
5.土地收益被迅速消耗。由于有的地方财政比较困难，城镇化建设、人员的开支、机构运转的经费都有赖于出让土地来解决。因此，土地出让金到账后，除补偿成本支出外，大多被迅速分配，甚至没有充实预留被征地农民的土地补偿金。这意味着提前消费了以后几十年的递延收益，又移用了被征地农民和被拆迁居民以后几十年基本生活所需要的保障资金。
6.对土地出让金的审计监督不够。有的地方只看土地出让金是否按政策收缴到位；有的只注重支出的真实性和合法性，不看出让金的使用效果；有的只审计国土部门，忽视其他收取土地出让金的部门的审计；有的只揭示表面现象，不深入探究深层次原因；有的把土地出让金审计与土地政策审计脱离开来，使一些问题的定性仅停留在资金层面。由于土地出让金牵涉到各方利益，与市、县级政府的财政预算体制、招商引资政策机制关系密切，土地出让金审计监督难以到位。