破解『无债不成乡之谜

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近年来，随着农村经济的发展，乡镇集体经济实力有了一定程度的增强，但同时，许多新的问题和矛盾也日渐凸现出来，其中之一就是乡镇债务问题。乡镇财政作为基层的一级财政，为巩固定村基层政权、促进乡镇经济和乡级事煌的发展作出了重要贡献。然而至今日，乡财政收支矛盾日益突出，乡镇财政面临着许多情况和新问题，“有乡必有债，无债不成乡”的现象相当普遍。减轻乡镇债务不仅仅是一个经济问题，而且已经上升成为一个关系社会稳定的政治和社会问题。本文着重通过剖析乡镇债务现象形成的根源与特点，试图找出解决这一问题的思路和对策。

一些学者认为现阶段困扰我国农村乡镇财政负债主要是由于政府为弥补乡镇财政赤字而通过举借债务所形成的债务，债务主要包括隐形负债和显形负债。隐形负债一般有欠发工资、欠发公务费、欠付楼堂馆所等基建基金、欠付修路修桥等公益项目资金、财政担保和其他方面可能形成的债务；显形负债主要是包括向银行、农发基金会或其他基金的贷款、统筹中款和其他；另一些学者对相关的债务问属进行究，概括起来，这些债务主要包括：（1）乡(镇)村集体资产管理不善所形成的对集体的长期欠款；(2)乡(镇)村办企业相互之间的长期欠款；(3)由乡(镇)政府行为和村民行政组织行为形成的集体欠农民和其他人的债务。由于在调查过程中，众所周知的的原因，有关隐形负债方面的数据收集的不是很全面。因此本文偏重于从显性负债方面来分析乡镇负债问题，并在这个基础上尽可能的从制度方面来探讨隐形负债形成的制度性根源及其解决对策。

大量乡镇负债的存在，使得乡镇财政运行的风险日益突出，危及乡镇政权和农村的稳定。但“冰冻三尺，非一日之寒”，乡镇债务由来已久，根源复杂，牵涉面广、化解难度大，如果没有切实可行的措施，没有全方位的综合治理和深次改革，很难从根本上解决问题。因此为解决农村负债问题，既需要乡镇自身作长期艰苦的努力，也需要各级政府和财政部门乃至社会各界鼎力支持。

1、提高乡镇经济和财政运行质量，增强乡镇财政实力。笔者认为，越是乡镇财政负担重，越是要支持镇经济的发展，不断提高乡镇财政的运行质量。调整农村经济结构是提高乡镇经济运行质量的必由之路。首先，支持农业产业化。要形成对农业合理的投入机制，对财政性农业产业化资金实行统一管理，统一核算，建立项目管理责任制，对“龙头”企业适当给予财政补偿，对有发展前景的新的农业产业化增长点，适当给予一定的税费照顾。其次，注重生产规模化。为促进农业规模化经营，可采取租赁、承包、转让、拍卖、股份制等多种形式促使土地经营权转让给企业、单位和个人，增加农业投入。第三，推进农村城镇化建设。政府设立专项资金用于小城镇基础设施建设；利用财政贴息吸引信贷资金，变相投入，实行低收费或者先建设后“买单”的形式，吸引域外资金。第四，推行村镇合并。对于一些在地理上接近、经济上互补、债务上相互拖欠的村民小组，乡镇要加以合并以求尽可能的减少人员工资支出。冲抵相互拖欠的债务。

2．政府要转换体制，改革地方政府组织机构，健全政府部门约束机制。首先要转换政府职能，精简地方各级政府组织机构，减少吃财政饭的冗余人员，相应地减轻乡镇负债压力。第二，要建立健全政府部门约束机制，避免由于行政上的隐形失控，增加不必要的乡镇负债。第三，推进财政支出方式的改革。推行“零基预算”、“政府采购制度”等先进的方式和方法，增强预算的约束力。

3．hn大转移支付力度，帮助化解负债。由于农村税费改革后镇级税费征收总量减少，开支却会刚性增长，无疑使乡镇财政雪上加霜。为了稳定乡镇财政这个基础，建议加大财政转移支付力度。对确有财政困难的乡镇，中央、省、市都要通过转移支付的方式，对其进行必要的调节，帮助消化农村债务。

4．采取多种措施化解债务风险。一方面要化解现有债务，如湖南省常德市的做法是：(1)以拍卖、租赁等方式盘活资产、资源，解决部分债务；(2)通过债权债务转换消除债务；(3)搞好乡镇企业的改组转制，转移偿债义务；(4)加大清欠力度，想方设法收回“老欠”；(5)落实降息、减息政策。另一方面要确保不会再出现新的债务，最起码不会形成新的巨额负债，这就要求乡镇村两极组织严格控制各项收入支出。