社保制度“碎片化”的隐忧

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农民工频繁参保退保成为“中国特色”

目前的农民工社保制度主要有三个重要障碍：一是异地流动时发生的“便携”，即由于统筹层次低，财政分灶吃饭，农民工异地打工时难以完全解决社保关系转续问题，只有很少一部分人能够顺利办理转续手续。二是异地流动时发生的“便携性损失”。现行政策规定，农民工异地转移打工时只能对个人账户缴存额一次性给予支付“带走”，而大头部分即单位缴纳部分只能“沉淀”在打工地，为当地社保基金无偿地做“贡献”，农民工因此蒙受了很大经济损失。三是农民工异地打工时地方政府“经济人”的扭曲行为与一部分农民工短视心理一拍即合，即由于制度设计不科学等原因，流出地政府很愿意农民工流出，因为这样可为当地增加社保基金，而流入地政府却不愿意接纳，因为这将为本地社保基金增添财政压力。于是，农民工频繁参保退保就逐渐成为全世界独一无二的一个奇特社会现象。

应该建立全国统一的社保制度

解决农民工社保问题，目前大致有三个办法：第一个办法是在现有城镇基本养老保险制度下修修补补，比如实行分段计算，由最后退休地追溯职业生涯期间各地的社保权益。但其缺点是制度交易成本太高，不准确，道德风险难以防范；或者采取地区间结算的方式，但这也是一种权宜之计，且制度交易成本同样非常高。第二个办法是全国建立一个统一制度，即改革现存的城镇基本养老制度，使之能够适合农民工、农民等不同社会群体。当然这个办法需要“大动干戈”，需要对基本制度加以深化改革才行。第三个办法比较容易，就是干脆为农民工建立一个单独制度，使这个群体内部循环，白成一体，覆盖了事。

建立全国统一的社保制度，是一项艰巨的任务，但我们必须解放思想，迎难而上。首先，统一制度可以体现地区之间、群体之间甚至个人之间的差别。统一制度所强调的是统一替代率，统一门槛，统一管理。但是，相同的替代率不等于相同的退休水平。第二，由于替代率是相同的，它决定于一次分配的社会收入水平，所以退休水平虽然有差别，但却不会引起不同地区与群体之间的攀比，因为统一替代率体现了每个人的“个人精算公平”。第三，统一制度下任何群体都可以异地转续，包括农民工在内的所有人口流动，没有任何便携性的制度障碍，不存在身份和户籍的障碍。

为农民工单独建社保制度有“九大弊端”

为农民工单独建立社保制度即多种退休制度并存，存在以下诸多问题：

第一，多种退休制度不符合社会大转型的时代要求。在快速城镇化、就业多样化的社会大转型时代，农村劳动力转移规模每年数以千万计，流动人口达2亿人，多种退休制度并存将成为历史性的社会大转型的一个制度障碍，成为农民工不能享有与城镇居民平等的“社保权利”的一个歧视性制度。

第二，多种退休制度导致全国劳动力市场扭曲，最终导致全国大市场无法形成。如果杜保制度存在碎片化现象，尤其是养老和医疗，那将会对全国范围劳动力的流动、迁移和定居等产生相当的扭曲。由于美国的基本养老(美国没有覆盖全民的医保制度)是全国统一的，而欧洲许多国家基本养老保险是碎片化的，相比之下，美国各州之间的劳动力流动人口数量占其人口的2.8％，而同期在欧盟，国内流动人口数量在德国占1.1％，英国1.1％，意大利仅为0.5％。

第三，多种退休制度导致基金运用效率低下，最终导致财政补贴无效果。多种退休制度并存导致制度割裂，共济性很差，发达地区与欠发达地区之间不能调剂，对欠发达地区的当期支付缺口不得不进行转移支付，而另一方面则有大量社保基金沉淀着，银行存款和购买国债的保值增值方式导致收益率非常低下。多种退休制度并存导致投资体制难以突破，收益率低下，一个百分点就达上百亿元，于是，替代率逐年下降，影响了退休人员的实际生活水平。

第四，多种退休制度导致便携性很差，进而导致农民工的“便携性损失”很大。农民工退保导致的便携性损失被有些媒体称之为是打工地社保基金的“提款机”，其本质是农民补贴了工人，农村补贴了城镇，欠发达的农民工输出省补贴发达的输入省，中、西部补贴了东部沿海地区。“便携性损失”还可分为显性和隐性的。显性的便携性损失是指那些已经办理了退保手续的农民工。隐性的便携性损失是指那些目前还没退保的农民工。

第五，多种退休制度导致农民工流出大省产生“隐性养老债务”，最终导致财政风险。这实际就是隐性的便携性损失。当农民工年老回乡养老时，农民工流出地的隐性养老债务便显性化。所以，农民工流出大省受到的是“双重夹击”：一方面年轻的农民工外出打工导致当期本地制度赡养比提高，减少了本地制度收入，需要财政补贴，另一方面，待农民工告老还乡养老时又增加了一笔额外养老债务的财政压力。这就使农民工流入地和流出地之间社保基金的失衡状况不断恶化，使欠发达地区社保财务状况更加陷入失衡状况。

第六，多种退休制度导致待遇差趋大，最终导致社会不和谐。’多种退休制度的结果和趋势必然是导致社会不和谐，因为不同制度之间的待遇差导致不同群体之间相互攀比。最典型的例子就是机关事业单位的待遇差别。

第七，多种退休待遇并存导致财政风险补贴增加，最终导致统账结合制度流于形式。只要存在多种退休制度，就存在一个规律即“攀高趋势”，退休收入低的群体向高的看齐，不得不由财政买单予以补齐。这种指数化性质的补贴，久而久之将成为路径依赖，最终将导致“制度蜕化”：个人账户和统筹部分的关系模糊，个人账户的作用流于形式，进而意味着统账结合的制度约束和制度作用流于形式。如果为农民工单独建立一个制度，将来也必然面临着同样的后果，不仅为财政带来补贴风险，而且重要的是不利于整体社保制度的长期建设。

第八，多种退休制度在基层实际操作中非常困难。在沿海江苏、浙江等发达地区，在许多企业单位或事业单位，他们的用工已经很难分清城镇户籍与农村户籍人口的差别，在数量比例上本地户籍与外来人口甚至已经达到一比一，他们在同一个工厂、同一个办公室、同一个大楼里工作，他们已经融入在城镇化的历史进程之中，相当一部分已经加入7城镇社保。要人为地将农民工再次划分出来并单独建立保险制度，其“身份识别成本”也是相当高的。

第九，为农民工单独建立社保制度制造矛盾，分裂社会。法国等许多欧洲国家均有实行碎片化退休制度的沉痛教训：多种退休制度并存必将导致不同群体相互攀比，导致不和谐，街头政治不断；为7稳定，国家不得不拉高取齐，用钱买稳定，最终为财政带来风险。这是多种退休制度的一个规律。