蔬菜价格调控:国内实践与国际经验
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摘 要去年年底至今年年初，我国蔬菜价格再次大幅上涨，全国蔬菜价格环比上涨17.5%，个别省份接近40%。事实上，近年来我国蔬菜价格频繁大幅波动，严重损害了相关生产者和消费者的利益。“菜价过高消费不起”和“菜价过低烂在地里”的现象常常交替出现，造成资源错配和极大浪费，形成社会总福利的净损失。文章通过对我国中央政府和地方政府出台的相关政策进行系统梳理和总结，同时借鉴相关国际做法，力求归纳出降低蔬菜价格非理性大幅波动、保障各方利益的经验和启示。
中图分类号F304；F714.1 文献标识码A 文章编号1673-0461（2013）10-0063-05
一、国内蔬菜价格调控的主要政策措施
（一）中央政府关于蔬菜价格调控的政策
1. 开展“菜篮子”工程
改革开放以来，蔬菜是我国购销管理体制放开最早的农产品。国家对蔬菜产业发展实行的最重要政策就是“菜篮子”工程。该政策从1988年实施以来已有20多年的历史，从其目标的角度，可将“菜篮子”工程划分为四个阶段。第一阶段是从1988年农业部提出建设“菜篮子”工程到1994年，这一阶段的主要目标是缓解我国副食品供应偏紧的矛盾，保证居民一年四季都有新鲜蔬菜吃。通过几年的建设，“菜篮子”产品持续快速增长，从根本上扭转了我国副食品供应长期短缺的局面，“菜篮子”中许多产品的人均占有量达到或超过世界人均水平。第二阶段是从1995年开始实施新一轮“菜篮子”工程到1999年，这一阶段的目标是加大基地建设，向区域化、规模化、设施化和高档化发展，建立健全菜篮子产品市场流通体系。到1999年，我国“菜篮子”供求形势已经从长期短缺转变为供求基本平衡、丰年有余。第三阶段是从2000年召开全国十大城市菜篮子产销体制改革经验交流会到2009年，这一阶段的主要目标是以优化结构、提高“菜篮子”产品质量和增加农民收入为中心，以深化改革、扩大开放和加快推进农业现代化为动力，实现“菜篮子”工程与生态环境协调发展，努力提高城乡居民的生活质量。第四阶段是从2010年国务院出台《关于统筹推进新一轮“菜篮子”工程建设的意见》至今，提出了新的目标：通过5年左右的努力，实现生产布局合理、总量满足需求、品种更加丰富、季节供应均衡；直辖市、省会城市、计划单列市等大城市“菜篮子”产品的自给水平保持稳定并逐步提高；农区“菜篮子”生产基地建设得到加强，流通条件进一步改善；产区和销区的利益联结机制基本建立，现代流通体系基本形成；“菜篮子”产品基本实现可追溯，质量安全水平显著提高；市长负责制进一步落实，供应保障、应急调控、质量监管能力明显增强。
2. 制定产业发展规划
2011年12月，国家发展改革委、农业部会同商务部、水利部、财政部、国土资源部、统计局等部门联合编制的《全国蔬菜产业发展规划（2011-2020年）》（以下简称《规划》）印发各地执行。
《规划》提出，蔬菜产业发展的总体要求是加快转变蔬菜产业发展方式，着力完善城市郊区与优势产区基地布局，着力加强蔬菜基地基础设施建设，着力加强市场流通体系建设和质量安全体系建设，不断提高蔬菜生产经营的专业化、规模化、标准化、集约化和信息化水平，努力构建生产稳定发展、产销衔接顺畅、质量安全可靠、市场波动可控的现代蔬菜产业体系。要按照提高大城市蔬菜自给能力与全国蔬菜均衡供应能力相结合的原则进行统筹，以提高全国蔬菜均衡供应能力。
3. 下发通知和指导意见
（1）下发《关于进一步促进蔬菜生产 保障市场供应和价格基本稳定的通知》。2010年8月，针对近年来部分大城市蔬菜自给率过低、蔬菜价格大起大落、农民“卖菜难”和居民“买菜贵”并存等日益突出的问题，国务院向各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部委下发通知，提出了七大应对措施。
一是切实强化“菜篮子”市长负责制。要稳定和提高大城市蔬菜自给能力，加强城市蔬菜批发和零售市场的建设、服务与管理，强化城市蔬菜供给应急能力建设。二是加强蔬菜重点生产基地建设。进一步加大对重点蔬菜生产基地建设的支持力度，改善菜田基础设施条件，配套建设蔬菜产后预冷处理设施等，提高蔬菜生产水平和重要时节的应急供应能力。三是改善蔬菜流通设施条件。加快推进农产品冷链物流发展，安排专项资金加强产地蔬菜预冷设施、批发市场冷藏设施、大城市蔬菜低温配送中心建设，推广节能环保的冷链运输车辆及相关配套设备。四是完善“绿色通道”政策。省级人民政府要进一步落实和完善鲜活农产品运输“绿色通道”政策，在全国范围内对整车合法装载运输鲜活农产品的车辆免收车辆通行费。五是提高蔬菜产销的组织化程度。要进一步加强工作指导，加大支持力度，扶持蔬菜生产合作社的发展，提高蔬菜生产的组织化程度。六是强化蔬菜信息体系建设。发展改革委、农业部、商务部要根据部门职责分工，协调配合，抓紧研究建立覆盖主要蔬菜品种的生产、流通、消费各个环节的信息监测、预警和制度。七是统筹抓好当前“菜篮子”产品生产供应。地方各级人民政府、各有关部门要积极采取措施，认真做好蔬菜恢复生产和市场供应工作，确保价格基本稳定。
（2）提出《关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》。为加强鲜活农产品流通体系建设，建立平稳产销运行、保障市场供应的长效机制，减少价格大幅波动，切实维护生产者和消费者利益，2011年12月13日，国务院办公厅印发《关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》（以下简称《意见》），明确了主要目标、重点任务和保障措施。
《意见》提出，要以加强产销衔接为重点，加强鲜活农产品流通基础设施建设，创新鲜活农产品流通模式，提高流通组织化程度，完善流通链条和市场布局，进一步减少流通环节，降低流通成本，建立完善高效、畅通、安全、有序的鲜活农产品流通体系，保障鲜活农产品市场供应和价格稳定为主要目标。
（二）地方性蔬菜价格调控政策
1. 建立农民专业合作社联合社
福建省三明市于2011年1月建立了全省首家农业专业合作社联合社——永安供销燕农蔬菜联合社。目前联合社共有永安永丰蔬菜农民专业合作社、槐南盛发果蔬农民专业合作社等12家成员单位，社员596人，蔬菜基地面积4 200亩。该联合社一方面组织全市范围内蔬菜的规模种植，并组织成员开展蔬菜标准化生产；另一方面统一注册商标、产品包装和市场营销；此外，还统一建立信息平台，加强对外交流、对接和联系，极大增强了社员抵御蔬菜价格大幅波动的能力。
河北省饶阳县于2011年2月成立了河北省第一家县级蔬菜行业发展联合总社。作为蔬菜大县，自2007年第一家果蔬专业合作社成立以来，目前该县已注册成立蔬菜专业合作社168个，入社菜农20 189人，覆盖面积82 400亩。合作社不仅发挥着稳定原料供应、控制产品质量、降低生产成本的作用，而且在品牌打造、扩大市场份额等方面也功不可没，但规模偏小、议价能力低、抗风险能力差，也是不争的事实。在这个背景下，饶阳蔬菜行业发展联合总社成立了，将相同地域、相似品牌的合作社联合起来，组成产销一体化、同步化的合作联社，“抱团”联合闯市场，增强风险抵抗力，提升产销水平。
2. 建立农超对接模式
天津市近年来大力支持超市企业加强生产基地建设，发展“超市+基地”的生鲜直采经营模式。目前已组建了16个农超对接蔬菜基地，超市蔬菜直采供应量达到50%以上，部分超市企业还在蔬菜主产区县建立生鲜配送中心，建设蔬菜分拣加工车间，购置冷藏保鲜、食品安全检测设备及生鲜配送车辆，保障超市蔬菜供应品质。全市农超对接超市网点近800个，形成较为完善的农超对接销售网络。
2010年，家乐福在上海率先推出“农民直销日”活动，让农民能够直接面对消费者，及时获得市场动态，了解消费者需求，并为消费者提供新鲜价优的产品。2010年12月底，上海家乐福店率先在全国范围内提前实现了“农超对接”产品超过50%的目标。其中与上海本地蔬菜合作社26家进行了农超对接。此外，全国还有近100家农民专业合作社同上海家乐福合作，最远的来自新疆、海南等。上海市家乐福通过农超对接，既让当地菜农稳定价格、安心生产，又向消费者提供了新鲜、优质的蔬菜，且价格普遍低于市面价格15%～20%。
3. 建立蔬菜直供直销模式
蔬菜直供直销模式，是指政府为解决“菜篮子”问题所倡导的消除社区蔬菜供应网点空白、发展蔬菜批发零售直销对接的新模式。为更好地解决农民卖菜难、居民买菜贵问题，2011年8月起商务部开展了蔬菜直供直销试点。截至目前，全国已有北京、上海、天津、重庆、西安、乌鲁木齐等40多个大中城市开展蔬菜直供直销。由农民合作组织从定点基地采购蔬菜，每周六、日早晨用厢式货车送至社区销售，社区免费提供场地，免收摊位费、管理费等，从而以新鲜的蔬菜、实惠的价格、便利的消费和周到的服务，深受社区居民欢迎。
4. 提高蔬菜的生产能力和城市的自给率
农业部部长韩长赋在2011年的全国农业厅局长座谈会上指出，要稳定提高大中城市蔬菜自给能力，大中城市要贯彻“就近供应为主，优势区域调节”的方针，实施菜地最低保有量制度及占补平衡和补偿机制，重点发展设施栽培，稳定提高蔬菜自给能力和应急保障能力。
2010年10月，北京市以提高蔬菜自给率、控制率、合格率和应急保障能力来调控蔬菜价格的思路，开始建立菜田最低保有量制度。该制度目标是到2015年，北京市将新增菜田10万亩，总量达到70万亩；同时新增紧密型区域合作菜田20万亩，总量达到80万亩。届时，北京市蔬菜自给率将由目前的年均28%提高到35%。
2010年2月，江西省政府了《贯彻国务院关于进一步促进蔬菜生产保障市场供应和价格基本稳定的意见》，提出了城市蔬菜自给水平保持稳定并逐步提高，价格基本稳定；蔬菜生产基地建设得到加强，流通条件进一步改善的目标。明确提出要提高蔬菜的生产能力和城市的自给率。
5. 建立蔬菜价格保险制度
2008年，为了防范当年南方特大雪灾后，蔬菜集中补种带来的市场价格风险，上海市建立蔬菜价格保险制度，该政策性保险主要有蔬菜种植保险、蔬菜制种保险、设施大棚保险、蔬菜价格保险等四大类条款。2011年，该市蔬菜价格保险面积20.3万亩，占蔬菜生产面积的3/4，保险赔偿面积14万亩，赔款超过1 200万元，受益农户2万余户次、合作社1 200余社次。
6. 保障市场供应能力建设
2012年5月，针对蔬菜价格出现的较大波动，广东省物价局下发《关于充分发挥“三项建设”作用努力保持蔬菜市场价格基本稳定的紧急通知》，要求各地进一步加大蔬菜大棚、冷链设施和平价商店等“三项建设”工作力度。要按照“先控后补”原则，组织当地平价商店销售平价蔬菜，稳定蔬菜市场价格。要运用价格调节基金支持蔬菜大棚建设、扶持蔬菜生产，价格调节基金用于扶持蔬菜生产流通的比例原则上不得低于基金总额的1/3。
2010年，为认真贯彻落实《国务院关于进一步促进蔬菜生产保障市场供应和价格基本稳定的通知》精神，甘肃省政府下发了《关于进一步促进蔬菜生产保障市场供应和价格基本稳定的通知》。《通知》强调，要加强蔬菜生产基地建设，改善蔬菜运输和贮藏设施，加快蔬菜流通基础设施建设，强化蔬菜产销对接，提高组织化程度，加强蔬菜信息体系建设等措施。
二、一些国家调控蔬菜价格的经验做法
（一）美国：降低物流成本
在美国，菜比肉贵是一种常态，其最便宜的鸡肉，价格有时可以低于1美元一磅，一棵大白菜则折合人民币要50元左右。因为美国肉类食品生产规模大，生产成本较低。而蔬菜恰好相反，再加上不易储存，价格反而较高。所以美国在降低农产品价格方面的优势就在物流渠道上得以体现。
“农超对接”是国外普遍采用的一种农产品生产销售模式。它是指农业生产基地与超市签订定向供应协议，直接向超市供应农产品，目的就是要减少流通环节，发展农业生产。目前，亚太地区农产品经超市销售的比重达70%以上，美国达80%，而我国仅为15%左右。
在美国，现代化物流体系十分完备，蔬菜从生产、供货到销售，已经形成了大规模、系统性的供应链，这是美国菜价相对稳定的重要因素。
（二）日本：建立稳定基金
20世纪50年代后期，伴随着日本经济的复苏，蔬菜价格大幅波动。地方政府较中央政府更早认识到稳定蔬菜价格的重要性，开始颁布地方性蔬菜价格稳定法，但地方性法规和个别的蔬菜补贴制度难以稳定全国性蔬菜涨跌。1966年，日本中央政府制订了《蔬菜生产销售稳定法》，成立了销售者的自助组织——“蔬菜生产销售稳定资金协会”。1971年，日本对《蔬菜生产销售稳定法》进行修订，并为直接处理短期供需不平衡问题成立了“财团法人蔬菜价格稳定基金会”。
稳定基金制度也称价格风险基金制，调控对象是14种重要调控蔬菜（卷心菜、黄瓜、芋头、萝卜、西红柿、茄子、胡萝卜、葱、白菜、青椒、莴苣、洋葱、土豆和菠菜等）和34种一般调控蔬菜。蔬菜稳定基金制度与日本政府每年下达的蔬菜产销计划相配套，与相关法律制度共同构成了日本对蔬菜产品进行宏观管理的手段。当市场价格低于规定水准，其差价额的大部分由国家、地区政府、生产者等联合筹集的基金补助给生产者，其余差价额由生产者自负风险。当市价暴涨时，生产者团体组织货源按全国指导价提前上市供货平抑物价，基金用来扶助生产者栽培种子、育苗、吞吐储备等。包括季节性差异在内，日本蔬菜价格上下波动幅度基本稳定在50%之内。
（三）新西兰：广泛运用先进技术
新西兰在蔬菜生产、流通和储存等方面都非常重视技术应用，在将损耗降至最底和将保质期延至最长的基础上，保证蔬菜准时有效供应，从而减少蔬菜价格的波动。
生产方面，蔬菜育苗采用具有节约种子、机械化程度高、种苗质量好、病虫害少、适于长途运输等优点的穴盘育苗技术。流通和储存方面，新西兰已进入了智能化低温气调贮藏阶段，在对蔬菜运销全程中跟踪测试、模拟研究和技术经济分析的基础上，对不同蔬菜品种确定了最完备的冷链储运系统和最佳的低温气调贮藏技术，从而有效地减少产品的呼吸消耗，抑制乙烯的合成与累积，延缓品质下降，尤其是呼吸跃变型果实的衰老软化①。为此，出口蔬菜等园艺产品采收后都要及时进行预冷、冷藏或低温气调贮藏。
三、相关经验及启示
（一）我国现有政策的不足之处
近年来，随着蔬菜价格大幅波动造成的影响不断扩大，中央政府在“菜篮子”工程的基础上又出台了多项全国性政策，通过采取政策组合拳的方式，强化蔬菜市场调控，取得了一定成效。各地方政府在蔬菜价格调控过程中也先后出台了一系列政策，虽然侧重各不相同，但均一致避免政府直接行政干预菜价，并在实践中取得了一定成效，同时获得了许多宝贵的经验。但从目前各项政策的实施情况看，现有应对菜价波动的政策还存在需要改进和完善的地方。
1. 调控的蔬菜品种过多，政府调控工作压力过大
目前，我国培育的蔬菜品种超过1 000种，常见的也有几十种，而南北各具特色的蔬菜相互流通，日常生活中，各地蔬菜供求难免短期出现失衡，经常是此菜涨完彼菜涨。无论是大路菜还是特色菜，一旦价格出现大起大落，政府就会比较紧张，疲于应付，往往是出于被动调控，调控工作压力较大。
2. 全国蔬菜产销布局仍需完善
目前，我国蔬菜批发市场已有2 000余家，但像寿光那样规模的市场并不多，且普遍存在现代化水平低、设施薄弱简陋、配套设备不够完善等问题。目前，全国六大区市场分布不均衡，各区市场建设盲目性较大，且现有市场做强做大的不多，政府调控的抓手不强，降低了政府对蔬菜市场的调控力。
3. 关注短期菜价波动的政策多，进行长效调控的政策少
菜价本身是随行就市，波动是正常的，且价格水平有一定上涨也是合理的。但在实践中，政府往往更关注菜价上涨对百姓的压力，却忽略了后期菜价下跌对菜农的影响，同时采取的措施也更多地考虑当前而忽略未来长期情况，许多措施出于被动调控，主动调控菜价的长效机制不足。
4. 市场信息和预期引导不足
目前，众多部门都在建立信息服务平台，但真正发挥实效的不多。数据不全面不完善，且时效性差，对蔬菜种植的指导意义不大，同时，一些地方部门的数据还存在冲击的问题。这无疑会导致许多菜农缺乏信息引导，盲目种植且种植品种传统、单一，生产与营销凭感觉、凭经验。同时，政府缺乏对预期的正确引导，导致菜价上涨（下跌）时让居民有进一步上涨（下跌）的预期，主流媒体对舆论也缺乏主动引导，一些错误舆论常影响市场。
（二）国外成功经验的共同所在
从国际经验看，许多国家已建立了较为完善的蔬菜价格调控机制，并且取得了较好的效果。虽然各国具体的政策和措施有所不同，但其调控的核心思路有两大共同之处。
1. 避免政府直接干预
许多国家常采取财政补贴和金融杠杆等方式纠正市场偏差，进行间接调控，避免直接的价格干预。
2. 注重蔬菜稳定供给
由于一定时期一定区域内，蔬菜需求量相对较为稳定，因此，稳定的供给是避免蔬菜价格大幅波动的关键所在。稳定的供给则来源于稳定的生产、运输和储存。
（三）相关启示
1. 明确一个原则
近年来，蔬菜价格频繁大幅波动既与其自身特点有关，又与当前新的生产、流通、消费方式等密切相关，对其进行调控需从总体把握，多管齐下。在实践过程中，应本着尽量减少政府直接干预蔬菜价格的原则，以稳定蔬菜供求关系为主线，建立蔬菜价格间接调控为主的机制。
2. 协调两级政府
近年来，随着生产和流通半径的扩大，蔬菜价格的波动已成为全国性的问题，不是一个地区一个部门能够控制解决的。需要中央政府和地方政府共同努力，明晰各自权责，发挥各自优势，使长期政策和短期措施有机结合。
3. 提高三个能力
未来，在以稳定蔬菜供求关系为主线、以“长期和短期均衡、总体和局部均衡”为目标的调控过程中，中央政府和地方政府都需以提蔬菜生产能力、运输能力和存储能力为抓手。通过提高这三个能力，确保蔬菜市场的供求长期均衡，进而有效控制蔬菜价格非理性的大幅波动，确保生产者和消费者的长期利益。