从采购规模看我国政府采购的现状

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我国《“十一五”规划纲要》第一次把政府采购作为宏观经济调控手段，与财税、金融手段并列提出，显示政府采购在国家宏观经济生活中已占有很重要的地位，已从单纯的财政支出管理手段上升为国家实现宏观经济和社会目标的公共政策工具。

我国政府采购的规模及其潜在意义

在政府采购制度相对发达和完善的西方国家，政府采购规模通常占其GDP的10%～15%，占政府财政支出的30～50%。而我国2006年政府采购规模仅占GDP的1.75%和财政支出的9.2%。这反映我国政府采购还处在起步阶段。我国政府采购的潜在规模，或者说我国政府和公共部门实际购买性支出的规模到底有多大？参照西方国家的一般情况，以GDP的10%计，2006年我国政府采购的潜在规模应超过2万亿元。考虑到我国政治制度和行政体制方面与西方国家的差异，实际支出规模还会更大。仅以2万亿元的规模而言，2006年政府采购的实现规模仅占其潜在规模的17.5%，不到五分之一，其中政府集中采购规模所占比例更低。也就是说，我国政府采购的范围还很小，我国政府采购的广度和深度仍然十分有限。以上所说政府采购的潜在规模，还只是就财政性资金的购买性支出而言的，没有包括水利、能源、交通、通讯等公用事业部门的采购，特别是公共工程（如机场、高速公路、铁路、地铁等市政工程以及环境治理工程等）的采购。公共工程的采购在西方各国都是政府采购的最主要内容，其规模超过货物采购和服务采购，通常占政府采购总规模的40%～60%。2006年我国城镇公共工程在建净规模达51842.3亿元，占城镇固定资产投资项目在建净规模的43.8%；城镇公共工程投资总额35469亿元，占城镇固定资产投资总额的38%；公共工程投资中，剔除国家预算内资金支出4672亿元（其中实际包括了对农村的固定资产投资，这里忽略不计），来自国家预算外的公共投资仍超过3万亿元。也就是说，在国家财政性资金的购买性支出之外，2006年我国公共工程的投资性购买支出已超过3万亿元的规模。

按以上资料估算，2006年我国政府和公共部门的实际购买性支出（包括消费性购买支出和投资性购买支出）已接近或超过5万亿人民币。也就是说，如果把公共工程纳入政府采购范围，我国政府采购（在国外也称公共采购）的潜在规模已接近或超过5万亿元人民币。这5万亿元的规模将产生惊人的经济和社会效益：一是从公共财政支出管理的角度看，通过政府采购每年可节约国家财政和公共支出约10%（我国政府采购历年来的资金节约率均超过10%），即每年可节约至少5000亿元人民币，相当于2006年我国财政支出的12%；二是政府采购制度通过系列制度安排引入市场竞争机制，更好地实现资源的优化配置，并对市场秩序起到强有力的塑造和维护作用，从而对社会主义市场经济建设产生巨大的制度效益；三是规模庞大的政府采购需求所形成的消费乘数效应，在拉动国民经济增长的同时起到调整和改善经济结构的作用；四是从防范腐败的角度看，通过政府采购系列的制度安排，可以有效地防止个体利益渗入采购过程，更有效地防治公共支出领域特别是公共工程领域的腐败和商业贿赂行为，在全社会树立“阳光政府”的形象，产生巨大的政治效益。总之，政府采购就其潜在规模而言，是政府用以调控宏观经济和实现社会公共目标的一张“王牌”，可以成为政府手中点石成金的“魔棒”。

影响我国政府采购规模的主要因素

一是对政府采购的界定范围需拓宽，占政府采购总规模60%以上的公共工程还没有纳入政府采购范围

我国政府采购制度的建立是以财政支出管理改革作为起点的，所以，我国用以划定政府采购边界的标准是资金来源，即凡是使用财政性资金进行采购的，属于政府采购的范畴。这样的界定在当时是适当的，但今天看来却存在明显的缺陷。一是把政府采购局限于财政支出管理的范围内，产生于部门立法的缺陷和不足限制了政府采购的潜在规模，不利于发挥政府采购所应有的宏观经济调控和实现公共政策目标的政策；二是政府采购活动的多头管理现状，把本属于采购法管辖的公共工程、水利、能源、交通、电讯等公共事业部门的采购排除在政府采购的范围之外，给采购规模的扩大形成了制度瓶颈，既不利于扩大政府采购规模，也不利于实现公共利益的最大化和防范腐败，也不符合政府更好地向社会公众提供公共服务的施政目标。特别由于我国社会经济制度的特点，公共经济在整个国民经济中占有巨大的份额，仅以财政支出管理改革作为起点和边界来划定政府采购范围，必然导致大量财政性资金以外的公共资金以及社会资金参与的公共工程被排除在政府采购的范围之外，并委托以赢利为目的的社会机构进行采购，由于缺乏有效的监督制衡机制，其结果不仅直接限制了政府采购的范围和规模，也导致了公权力的丧失和大量公共资源的流失，给权力寻租大开方便之门，使公共工程领域成为滋生腐败的沃土。

二是政府采购制度体系不够健全，制度设计需要改进

我国现行的政府采购制度体系设计过多地参照和依赖于《招投标法》和工程招标条例，导致政府采购在制度设计上有许多需改进的地方：一是《政府采购法》对我国政府采购的基本组织模式没有明确规定，集中采购制度的法律地位不明确；二是《政府采购法》规定成立政府采购中心作为政府设立的集中采购机构，却并没有赋予政府采购中心“代表政府依法行使采购权”的法定采购人地位和相应的政府手段的性质，而是将其界定为与社会中介划等号的采购机构，模糊和弱化了集中采购机构的公共职能与规制载体的作用；三是《政府采购法》一方面规定凡列入政府采购目录的项目必须委托集中采购机构采购，但同时又规定集中采购机构必须根据各部门的委托组织采购，削弱了集中采购机构的强制性和政府手段的权威性；四是《政府采购法》并未禁止部门集中采购和单位自行采购，使实际运行中将大量属于集中采购目录内的采购项目，以部门集中采购或单位自行采购项目之名委托给社会中介机构，使政府采购制度的规模功能落空，从而给权力寻租留下空间；五是《政府采购法》明确规定政府采购的范围包括货物、工程和服务，同时又规定工程采购适用《招标投标法》，实际上使公共工程采购游离于政府采购制度的管理和规制之外；六是《政府采购法》规定，采购人拥有采购需求、技术规格、投标人资格条件、评分标准、售后服务、付款方式和条件等采购实质性事项的设定权，采购文件最终审定权，参与评标决策权，合同履行和验收权等，由于一些采购人自力过大又缺乏监管规制，同时又没有统一的政府采购平台、设备和用品配备标准，就必然导致采购人为实现主观意愿目标，使合法、规范的采购程序在许多情况下反而成了不规范行为的“挡箭牌”。这是当前政府采购工作中产生的问题，影响了政府采购的公信力、形象和效果。

由于上述制度设计方面存在需改进的地方和法律的疏漏，以及受观念、习惯和利益驱动等因素的影响，采购人逃避政府集中采购的现象还存在。占总规模87%的项目是委托社会机构采购的，其实质仍然是分散采购，无法形成政府集中采购的规模效益，由于现在既定的监督资源有限，很难对分散的采购活动进行有效的规制和监督，从而影响了防治腐败功能和其在宏观经济调控中作用的发挥。

三是政府采购的管理体制和组织架构设置有待改进，监督功能需加强

按照《政府采购法》的立法精神，政府采购管理职能与执行操作职能相分离，初步确立了“管采分离”的政府采购管理体制。但由于受部门立法所制约，政府采购理体制在机构设置和职责划分上缺乏明确的规定，管理体制不顺的问题一直没有得到解决。

首先是管理体制的设置有待改进，不利于实行全国统一的规范管理。省级以下财政部门设“政府采购办公室”或“政府采购监督管理处”，但机构级别、性质、编制都不统一，严重影响其职能的履行。采购活动的多头和交叉管理现象普遍，法律制度建设、采购标准制订、采购计划编制和日常监管工作难以适应实际工作要求，导致大量的政府采购活动游离于政府采购制度之外。

其次是政府采购中心作为执行机构其主要作用和功能是增强制度的规制、扩大规模和集中采购、降低交易和监督成本。然而由于政府采购法规对集中采购机构的定位上的模糊，使集中采购机构在规格、编制、性质、隶属关系上各不相同，仅隶属关系就有10多种，包括直属省（市）政府，隶属机关事务管理局、财政厅（局）、政府办公厅、发改委、国资委、商务厅（局）、成套局等等。机构性质有参照公务员管理、全额拨款事业单位、差额拨款事业单位、自收自支事业单位、企业化管理事业单位等。各地的做法也是八仙过海，各自为政，影响了国家有关政府采购法律法规、方针政策的贯彻落实和政府采购全国统一市场的形成。

再次是在一些地方管理机构与执行机构职责划分不清，运行体制不顺 。《政府采购法》对政府采购所涉及的采购人、管理机构、执行机构以及支付机构的职责仅仅作出概念上的规定，各个主体之间责、权划分不清。监管部门、采购人、政府采购中心、评标委员会相互之间权责不对称，缺乏有效的制衡机制，采购流程各个环节的衔接不顺畅，串位、缺位、越位现象严重，又缺乏协调机制，造成相互扯皮和工作上的摩擦。在一些地区，政府采购管理机构与执行机构的工作关系相当紧张，有从“管采分离”走向“管采对立”的态势。

最后是有些地方监管不到位，影响了政府采购制度的严肃性和权威性。一是从采购流程上，采购预算和国库支付两个环节与采购程序不配套、与采购执行机构不衔接，许多规避政府集中采购的项目没有从预算和支付环节得到制约；二是有些地方对采购人的违规行为查处不力，对一些严重违规行为，监管部门也从未按规定给予处罚；三是对评审专家缺乏监管措施，导致专家有权无责，甚至部分专家在评审中明目张胆地；四是有些地方的管理机构本身由于权力惯性的作用，存在违规行为，如直接干预执行机构的采购工作，甚至直接介入采购执行工作，随意编制目录、随意审批和人情审批采购方式，与采购人串通以规避政府集中采购，使大量应纳入集中采购的项目变为分散采购和自行采购；五是有些地方执行机构操作程序不规范，采购效率低，服务意识差，信息不广，不公平不公正的行为时有发生。这些现象影响了政府采购制度的严肃性和权威性。

四是政府采购业务需要全国统一的管理和指导，政府采购从业人员业务素质有待提高，采购手段滞后

目前从中央到地方的政府采购中心之间没有垂直的业务关系，省级政府采购中心对各地、市、县政府采购中心也没有业务指导的职能，各个政府采购中心都是典型的“各为其主”。各为其主的现状不仅分割了一体化的全国市场，从体制上筑造了政府采购规模效应的樊篱，同时也导致各地的作业标准和作业流程都不统一，采购技术和经验得不到充分交流，工作中出现的问题也得不到及时有效的指导，基层政府集中采购机构的意见建议缺乏诉求的渠道，这样不仅影响了采购效率和采购质量，也增加了供应商的交易成本，最终是增加了政府采购活动的管理（或交易）的成本。

采购手段严重滞后是影响我国政府采购效率和采购规模的主要因素之一。目前各西方国家的政府采购业务都基本实现了全流程的网上采购，这是降低采购成本、提高采购效率和最终实现“阳光采购”的根本出路。我国尚未就政府采购的信息化制定相关法律及技术标准，政府采购信息化的步伐滞后于西方国家。技术手段落后与从业人员专业素养不高，构成了我国政府采购事业快速发展的两大“软肋”。

五是政府采购的行政文化环境和舆论环境有待改善

推行政府采购制度是一项关乎公共利益和政府廉政建设的改革事业，必然影响到一些部门、一些群体或一部分人的既有利益格局。加上对制度的宣传不够，社会上一部分人，尤其是原有采购支出制度的得益者，对政府采购制度还存在着各种误解和抵触情绪。这样的舆论环境对政府采购事业的健康发展十分不利。

课题组对全国十几个省市的调查表明，政府采购的健康发展需要监督，更需要政治和舆论上的支持。凡是当地党政主要领导给予强力支持的地方，如山东济宁市、广西南宁市、深圳市和广东佛山市南海区，政府采购的绩效突出，群众对政府采购的认知度和满意度高。但就全国的情况而言，政府采购的行政文化环境和舆论环境有待改善。一些地方政府和部门领导对政府采购缺乏正确认识与理解，个别媒体既缺乏对政府采购的基本了解又缺少深入的调查研究，对政府采购的报道不全面，影响了政府采购的舆论环境。

扩大政府采购规模的几点政策建议

首先，尽快调整政府采购目录，扩大政府采购范围。我国目前对政府采购实行目录管理，这在起步阶段是必要的，有利于控制政府采购的范围。但从长远看，目录管理不符合国际惯例，在我国加入WTO《政府采购协议》后必然面临国际上的质疑和投诉。同时，目录管理也人为地限制了政府采购规模，割裂了政府采购市场，不利于政府采购统一市场的形成。因此，建议现阶段尽快调整政府采购目录，扩大政府采购范围，尤其是要尽快将公共工程纳入政府采购目录。并考虑最终按照国际惯例实行额度管理。

二是尽快出台《〈政府采购法〉实施条例》。并利用《实施条例》出台的机会，完善《政府采购法》制度设计。一是对政府采购中心的法律地位，在对《政府采购法》进行修订之前，建议以政府行政授权的方式给予其“代表政府依法行使采购权”的法律地位；二是对凡是列入政府集中采购目录的采购项目，包括列入部门集中采购目录的采购项目，建议应禁止采购人或管理机构直接委托社会机构进行采购，必须交政府采购中心进行采购；确实需要委托社会机构进行采购的，应由政府采购中心报监管部门审核，并按照公开的程序和通过竞争选择社会机构，在法规未修改完善前，可通过将委托中介采购列入集中采购目录，可有效地提高委托过程的规范性和避免个体利益渗入采购过程。

第三，要从机构设置、人员编制、隶属关系、职责划分等方面理顺政府采购管理体制。从机构设置上，各级财政部门作为政府采购的监管机构，应设立独立的职能部门，适当增加人员编制，提高行政管理职能。政府采购中心作为执行机构，应直接隶属于政府，统一采用行政事业编制，经费上实行全额拨款，不能搞自收自支或者差额拨款。在职责划分上，财政部门作为监管机构应主要负责宏观管理，包括制度建设、拟定采购目录、编制采购预算、资金集中支付、投诉处理和监督检查等；政府采购中心作为执行机构负责具体运作，包括审核采购预算、汇总采购计划、确定采购方式、编制采购方案、实施整个采购流程以及负责对供应商的管理和监督，协助监督管理部门对采购人的委托、合同履行的管理监督等。

第四，强化监管机制，建立政府采购的审计和问责制度。建议由财政部、审计署、监察部、国务院机关事务管理局等部门共同制定关于政府采购的审计和问责制度，由审计部门对采购人、采购管理部门和采购执行机构的绩效和执行制度情况进行年度审计，并根据投诉情况进行随机审计。对审计中发现的采购人、管理机构和执行机构的违规行为，在追究当事人相关责任的同时，追究其部门领导的领导责任。审计和问责的重点，一是支付环节，凡列入集中采购目录的采购项目，应有政府采购中心的凭单或确认方可支付，擅自支付的应追究责任；二是采购人规避集中采购的，应追究当事人和部门领导的责任；在当前缺少采购标准和采购预算的情况下，尤其重要的是应当建立有效规范和约束采购人权力的监督制衡机制；三是执行机构违规操作，应追究当事人和执行机构负责人的责任；四是对有些评审专家的，轻者通过公告取消其专家资格，重者应追究其法律责任；五是监管部门对采购人和执行机构的违规行为不按规定给予处罚，应追究监管部门及其负责人的责任。

第五，加强政府采购标准制定和采购预算、采购计划编制工作。如果不能解决采购人自行设定采购标准的问题，要想实现政府采购的公正，在现阶段几乎是不可能的。应当把政府采购标准制定工作摆上重要位置，并在不断推进采购标准建设的基础上加强政府采购预算和计划工作。例如，对于通用的办公设备如计算机、空调机、办公家具等，应当尽快制定统一的配备标准，并按照统一的标准实行计划采购乃至全国统一采购。

第六，要加强政府采购评审专家队伍建设和管理。评审专家是具体政府采购活动的决策者，专家的职业素质、专业能力、法制观念、道德修养等，对政府采购工作的质量、效率、效果、成败都具有决定性的影响。应当把专家队伍建设和管理摆上更加重要的位置，建立可操作的专家聘用、监督、考核、处罚、退出机制，切实解决专家权责不对称、管理与使用脱节、数量不足、素质不高、分类不合理、劳动报酬不统一等问题。

第七，加快政府采购信息化建设，尽快建立全国性的政府采购电子交易平台。当前要尽快制定全国政府采购电子交易系统的总体规划，做到八个统一，即统一编码、统一商品、统一流程、统一模式、统一平台、统一数据库、统一用户界面、统一安全管理。全国政府采购电子交易平台的建设，包括投资、管理和运营模式，建议充分利用各级政府电子政务平台和依托全国集中采购机构所形成的组织网络，借鉴国外的成功经验，通过政府特许经营的方式引入社会资金，走公共服务社会化和市场化的道路建立电子交易平台。

最后，要加强对《政府采购法》和政府采购制度的宣传工作，建立政府采购新闻制度，编制和《政府采购白皮书》。通过客观的信息披露引导媒体和社会舆论，改善政府采购的舆论环境，提高全社会对实行政府采购制度的正确认知度，为促进政府采购事业健康快速发展创建一个和谐的社会环境。

（执笔：程远忠 林初宝 梁戈敏）