“公共利益”问题的法理学研究与探讨

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【内容摘要】“公共利益”是一个使用非常频繁的法律概念，无论是经济学、政治学，还是法理学、社会学，都有“公共利益”这一概念，但意义和作用都有所不同，这一不确定性使人们在生产实践中很难把握其具体的范围。而且现阶段，如何处理好维护公共利益与保护私有财产之间的关系，已经成为社会各界广泛关注的热点问题。本文就“公共利益”这一概念从法理学的角度进行了研究与讨论。并揭示了把握这一概念的关系所在就是在于处理好公共利益与政府利益、个人利益之间的关系。

【关 键 词】公共利益 政府利益 个人利益 法理学

随着我国城市化进程的加快，旧城改造与城市扩张致使单纯的城市建设拆迁转变为商业性质的拆迁行为。拆迁户、开发商与政府职能部门之间的矛盾日益激化。主要表现为：拆迁户对拆迁补偿不满或者其他原因，对拆迁行为非常抵触，最终导致拆迁户与政府职能部门、房地产开发商之间的关系日益紧张，从而威胁到了社会的稳定与发展。2009年出现了许多拆迁事件所引发的破坏社会稳定的现象，引起了社会各界对公共利益问题的反思。而问题的关键就是在于如何对公共利益进行合理的界定。理论上来说，无论一个国家对于公共利益理论体系的构建是多么的复杂，但其本质都是相同的，即：公共利益反映一个国家对于公共政策的价值取向，是国家实现政策理论的一项重要工具。但是与其它定义不同的是公共利益的概念定义带有不确定性，具体来说，主要包括了两方面内容，也就是公共利益内容的不确定性与受益对象的不确定性。因此，我国在经济发展迅速、城市化进程加快的时代背景下，必须要正确对待公共利益这一概念。

一、公共利益内涵解读

目前，国内外对公共利益的内涵如何进行界定还存在着很多争议，据笔者总结，主要包含以下几个观点：一是公共利益是整体利益。这种观点认为，公共利益属于社会的整体利益，它并不是将社会成员的单个利益逐一累加在一起，这种观点是针对社会的全体成员而言的，并非多数人或者较大的集团利益。二是利益虚空论。这种观点认为，公共利益只不过是一种虚幻的东西，在现阶段，价值已经开始向多元化的方向发展，各个群体之间的利益存在着较大的差异，根本不存在一种价值观，能够让社会生活中的每一个人得到认同，而且公共利益如果无限细分，那么最终也会以个人利益体现出来，所以说，公共利益根本不存在。三是多数利益论，这种观点认为，公共利益能够落实到每一个公民头上的假设是不现实的，过于理想化的，应该把公共利益修正为多数人群的利益。四是利益平衡论。这种观点把公共利益当作一个暗箱来看待，在其内部各种利益团体互相斗争，经过商讨之后互相妥协，而达到了一种利益平衡，在斗争的过程中，实质上就是探测利益偏好的密集政府在制定公共政策行使公共权力，最终的目的是了提高社会公共的福利。

虽然现阶段，我们很难将公共利益这一概念进行统一，做出一个社会各界都能认同的定义，但是我们还是可以就共公共利益的特性，达成一个共识：

1.社会共享性。如果公共利益是一种共同利益，并且影响着群体中所有成员的自身利益，那么它必然会具有社会共享性。通常情况下，一个人享有公共利益时，并不会对其他人享有公共利益构成影响。我们可以从以下两个层次进行理解。一是社会性指的是公共利益的普遍性，也就是说享有公共利益并不是特定的一群人；二是共享性既是“共有性”，也是“共同受益性”。但是这种受益性不能直接表现为非常明显的“正受益”，同时当公共利益遭受侵害时，“公众利益”也会有遭受侵害的潜在威胁。在经济学领域，常常把公共产品定义为社会生活中的每一个人对这一产品的消费，都不会影响其他人对这一产品的消费。但是私人产品是指一个对某种产品消费之后，别人便不可以再次对该产品进行消费了。非竞争性与非排他性是公共产品进行需求或者消费的一个最基本的特性。

2.层次性。因为公共服务与公共产品有着多元性、现实性的特征，这就让公共利益能够表现出一种的层次性。从纵向上看，公共产品可以包含国际性产品、全国性产品以及社区性产品，从横向上看，在同一个层次上的公共产品同时了是多元化的，比如基础性产品、管制性产品以及服务性产品等等。所以说公共产品的层次性能够促使公共利益呈现一种多元化趋势。也有部分学者提出了“准公共产品”这一概念，他们认为一件产品的公益性质与排他技术不可行之间呈现出一种耦合的现象的情况并不常有。而且在现实社会中，单纯的公共产品，仅仅是占社会产品非常小的一部分。而人们经常面对的则是介于公共产品与私人产品之间的准公共产品。

3.外部性。公共利益的供给关系呈现出一种外部效应。在生产与消费公共产品的过程中，可能会给其他社会成员带来一定的收入。同时这一特性又包含了两个方面，既：正面外部性是公益的，有利于的社会公众的；负面外部性是公害的，不利于社会公众的。这样减少负面外部性也其实也是增加它的正面外部性，也就是说降低公害，也能够带来公益性。我们知道，当某一个体成本与社会成本不一致时，个体收益与社会收益不一致时，这就导致这种外部性问题。我们从中要反思，对公共利益进行法律界定时，怎么才能协调好政府和市场的作用；依赖公法界定，还是依赖私法界定？是依赖政府力量？还是依赖市场主体力量？而我们的工作重点则要放在如何通过程序界定的方式，来尽量避免公共利益产生负面外部性。

二、公共利益与政府利益、个人利益之间的关系

因为公共利益具有一定的公众性，这就决定了政府有维护公共利益的责任。享受公共利益的受众群体，通常情况下是不特定的、多数的受益人，并且这一利益是无法通过市场机制进行调节的，它必须要通过统一行动，并且有组织的进行提供。而政府则是规模最大的公共利益提供者。在日常工作中，政府主要扮演着公共利益的维护者与提供者。因此，公众很容易把两者混为一谈，两者之间的关系可以阐述为：

1.公共利益不等同于政府利益。实事上，政府已经成为公共利益最大的侵蚀者，在识别政府行为是否符合公共利益的条件时，首先要将政府利益排除在外。虽然从政治的角度来说，政府应该没有自身利益，政府的利益与公众的利益应该是一致的。但事实上，政府利益的确是存在的。我们从现实分析得出，政府并非一个抽象的存在，实际上政府是由政府工作人员组成的利益共同体，政府为工作人员发放薪水、奖金以及各种福利待遇，工作人员与政府机关发生了利益关系，同时不同阶层的政府部门也存在着利益关系，以上都说明了政府利益的确是存在的。而政府利益主要包括了以下三个方面的内容：一是政府机关与公众之间的矛盾表现出政府存在利益；二是政府职能部门之间的矛盾表现出部门之间也存在利益关系；三是政府工作人员依靠权力牟取了个人利益。

2.政府利益的本质就是公共利益。从历史角度来看，政府的管理模式主要经历了三个不同的历史阶段，也就从前的“统治型”管理模式；工业化时代的“管理型”模式；以及后工业化的“服务型”管理模式。不同的管理模式，反映出了政府职能存在着差异，这也决定了政府利益内容之间的差异。“统治型”管理模式，政府更注重统治阶段的利益；“管理型”模式，政府利益更走近于政府自身的利益；“服务型”模式，政府利益更注重公共利益。所以说，政府只有远离统治者与管理者的角色定位，实现公共利益，才能巩固其存在的意义。

3.公共利益与个人利益之间的关系。公共利益与个人利益二者之间实际上是普遍性与特殊性的辩证统一的关系，并且两者之间在一定条件下可以转化。一是公共利益在一定条件下能够转化成权利，进而转化成个人利益。公共利益在转变成权利以后，其主体就会被具体化。比如我们加强了环境保护工作，这本身是符合公共利益的行为，当法律再次确认环境权之后，那么这一权利就会由具体的社会群体、法人、个人来执行。二是个人利益在一定条件下能够转化成公共利益。只有在个人利差受到侵害，而具有典型意义时，才能够转化成公共利益。它的外部表现形式通过是被舆论认为的一种社会公害，从而引起了公众的广泛关注。因为社会利益总量有一定限度，所以个人利益与公共利益的矛盾是无法避免的。

三、完善公共利益理论的构想

经过以上论证我们知道，界定公共利益实际上是一个非常科学、严谨、严肃的工程。我们可以对国外相对成熟的立法经验进行借鉴，并与我国国情相结合，全面、科学、系统的对公共利益的相关问题进行研究，制定出符合我国实际发展的理论来对我国的立法、司法实践进行指导。对于公共利益理论的完善，我们可以从以下几个方面进行考虑：

1.公共利益理论的完善要符合特定的历史条件。历史时期不同，公共利益的内涵也有所区别。比如计划经济时代，公共利益高于一切，个人利益必须让位于公共利益；市场经济时代，公共利益则是从个人利益出发，如果没有个人利益，那么公共利益也不会存在。

2.具体问题具体分析。国家在立法的过程中，不可能将所有的公共利益事项全部列举完毕，所以立法过程，必然存在一些思维的漏洞。在目前我国公共决策机制还不够健全的状况下，列举一些公认的，属于公共利益的一些事项，有助于增强政府的决策准确率。

3.具体实施时要注意的几点问题。一是使公共利益的认定标准更加明确。在公共利益没有客观标准的情况下，仅仅是凭借权力主体进行定义与解释，那么公民的权益必然会受到侵害。公共利益最基本的一个特性就是公益性，也就是公共利益是指不确定的、多数人的利益，而并非是少数成员、单个成员的利益。我们必须要经过的认真分析，才能对一个行为是否符合公共利益进行定性。二是使认定公共利益的程序与方法更加规范。政府职能部门在对公共利益进行认定之前，先采取一定的方式、方法，征求社会公众的意见，比如听证会、座谈会、媒体网页会、网络会计等等。再综合各方面的意见，上报给县级以上人大或者人大常委会进行审议决定。

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