秦晓:以改革应对新时期的调整
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改革的核心是转变政府职能，而财政、税收、价格应该成为中国下一步改革的突破口
围绕着中国经济增长的前景，一场新的争论正在激烈进行。一方认为，原有经济增长模式仍然有效，中国经济可以继续高速增长二三十年；另一方则认为，中国需要进行体制改革，否则不但高增长难以持续，而且还可能导致经济危机或社会矛盾尖锐化。
“传统经济增长模式已经终结，‘新时期’到来了”，在接受本刊采访时，博源基金会理事长、招商局集团前董事长秦晓如是说。
在秦晓看来，要应对“新时期”所面临的挑战，唯有进行体制改革，才能激发新的增长动力，“当下中国经济、政治、社会、环境领域诸多弊端和矛盾，也只有通过全面改革才能有效地解决或改善这些长期积累、日益尖锐化的问题”。
“改革风险可控，成本也可承受”，作为一名体制内的改革者，秦晓对中国前景表示乐观，不过，他也发出了警告，“如果不改革，目前的社会矛盾会恶化，会导致经济危机或社会危机”。
秦晓呼吁珍惜目前的“改革窗口期”，重启改革。他希望社会各界形成改革共识，良性互动。
秦晓认为，改革的核心是转变政府职能，而财政、税收、价格应该成为中国下一步改革的突破口，“一旦在财税价方面进行改革，就会有一系列的反应，产生杠杆作用，带动深层次改革”。
传统模式的终结
《财经》：今年以来，中国经济明显减速，由此引发了各界对于中国经济增长前景的激烈争论。在您看来，中国经济增长前景如何？
秦晓：目前中国的增长速度已经开始下滑，但是速度下滑的含义很多，有短期因素的影响，也有内部、外部因素发生变化的长期影响。前者需要政策应对，后者则需要结构调整和体制改革。从长期看，中国经济增长正处于从高速向常态回归的过程，如果通过改革提升了增长的质量和均衡性，速度适度回落不是坏事。
《财经》：和您的看法不同，一些政府官员和经济学家认为，中国经济还可以继续高速增长二三十年。
秦晓：对于中国经济长期趋势的争议的实质，不是速度，而是一个体制问题。经济增长的终极目标是什么？是改善民众的福利，而不是以巨大的经济、社会、环境成本获取高速度。原来的速度表面上很高，实际上代价很大：第一，造成经济和社会失衡、环境恶化；第二，质量差，效益低。
谈到中国发展速度的高低，不能回避传统增长模式的弊端。若不解决发展模式问题，那么即使维持高速度也并非好事。而实现了模式转换，速度低一点也是利好，因为质量可以替代速度。一个高质量的、可持续的6%-7%的GDP增长率显然要比一个低质量的、失衡的10%要好。
《财经》：一旦将付出的代价考虑进去，原来的高速增长就不那么光彩耀目了。
秦晓：如果代价太高的话，肯定是不可持续的。
中国传统增长模式赖以生存的一些基础性因素已经发生或正在发生重大的变化。从供给面看，人口红利的高储蓄提供的充裕、廉价资本，城镇化提供的无限、廉价的劳动力已走到拐点；从需求方面看，2008年爆发的金融海啸使全球经济从“黄金的十年”跌入“衰退的十年”，全球“再平衡”，包括政府的“国际收支平衡”，银行、企业、家庭的“去杠杆化”，都对外部需求形成制约。因此，中国原有的以投资、出口为主导的经济增长模式将难以为继。
在逐步失去外部因素支持的同时，中国传统经济增长模式的内生问题也到了难以承载的程度。这主要表现为：第一，速度高但质量低，规模大但结构失衡，生态环境破坏、资源浪费，城乡、地区、贫富之间收入之间差距拉大。第二，社会公平、公正缺失，公共产品供给短缺。垄断、价格管制、国企与民企的不同待遇扭曲了市场的价格体系、导致资源错配、造成不公平竞争，同时也形成了特殊的利益集团，设租、寻租和腐败成为社会的普遍现象。
《财经》：尽管中央政府一再重申要转变经济发展方式，但实际上并没有实质性改变。随着最近各省政府公布的未来计划投资总额预计超过20万亿人民币，传统的经济发展模式很可能得到强化。
秦晓：这是政府主导体制的必然结果。这种体制有一种内在动力，在理念上也有吸引力，另外也与激励机制有关。
市场机制首先是价格问题，其次是市场主导、还是政府主导？如果价格对了，企业会理性地判断该不该投资。但现在价格改革并没有完成，要素价格市场化仍是一个有待解决的问题。改革开放初期，中国资本稀缺，劳动力是丰富的，所以要素价格和税收体制都应倾向于资本，而不倾向于劳动力；倾向于重化工业，而不倾向于服务业。到了工业化的中后期，这种体制的问题就显现出来，如投资过热、消费不足、就业压力、收入分配不均等。
《财经》：原来导致要素价格扭曲的条件都发生了变化，即使说以前那种类似“东亚模式”的做法有其合理性，现在也已经难以为继，应该改变了。
秦晓：“东亚模式”的特征主要是政府主导，通过税收、货币价格的管制发展有前景的产业，带动经济发展。“东亚模式”在创造经济奇迹的同时，也暴露了其内生的问题：一是扭曲价格导致资源错配；二是政府主导产生，最为严重的是形成了权力和资本结合的特殊利益集团。1998年爆发的亚洲金融危机宣告了“东亚模式”的终结，东亚国家先后实现了转型。而在中国，这仍是一个有待认识和解决的问题。
“新时期”的挑战
《财经》：目前中国传统经济增长模式的内生问题日益显现，而且趋向尖锐化，其根源是什么？
秦晓：根源就在于政府管制和主导经济的模式已形成路径依赖，逐步强化、制度化，而市场化改革进程缓慢，法治建设不力。传统经济增长模式的内生问题不断凸显，标志着传统经济增长模式的终结和“新时期”的来临。
“新时期”的含义是指，在外部基础性因素变化和内生问题的显现的情况下，传统增长模式难以为继，需要通过体制改革寻求新的增长方式、挖掘新的增长动力。
《财经》：那么，在“新时期”中国面临的挑战是什么？如何应对“新时期”所面临的挑战呢？
秦晓：“新时期”所面临的挑战是，通过体制改革和政策调整，激发新的增长动力以应对一些基础性因素的变化，解决和改善传统增长模式效益低下、结构失衡、公共产品短缺和社会公平、公正问题。
在“新时期”，中国的改革目标是建立一个现代市场体制。市场机制是现代国家制度的一个重要组成部分，其基本特征是市场供求决定价格，从而引导资源配置。但市场价格和自由交易体系需要法治和民主、产权保护、信息公开透明、政府与市场边界划分等制度基础设施的支持。在这个意义上讲，中国的市场化改革仍有待推进，而政治、社会、法治的全面改革更是不可逾越。
《财经》：但是，改革可以激发出新的增长动力吗？一些人担心，如果没有把握，那么宁肯继续现在的发展模式，因为毕竟远未完成的工业化、城镇化，仍在继续的全球经济一体化的进程，以及劳动力的低成本比较优势等因素，依然可以使中国保持8%甚至更高的增长速度。
秦晓：这里有两个问题：第一，改革的目的是什么？改革的目的是建立一个可以支持经济持续、健康发展、社会公平、公正，环境、生态良好的体制。速度是经济增长的重要指标，但它不是目的。速度与质量（效益）、结构应保持均衡，高速度、低质量、结构失衡不能持续，相反，高质量、良好的结构可以减轻速度的压力；经济增长受到环境、生态、资源的约束，以之为代价换取的高速度会恶化生存环境，透支未来，这显然不可取。
第二，改革可以激发出新的增长动力。作为发展中国家，中国到底应该有多高的增长速度？在什么样的体制下，什么样的增长是均衡的、高质量的？都需要综合考虑。我认为，中国经济发展必然从高速逐步回落常态，在中国的现实情况下，所谓常态增长也会达到6%-7%，因为中国的工业化、城镇化确实尚未完成。当然，回落必须是平稳的，不能陡然下跌,更何况我们还可以用制度创造的红利弥补逐渐丧失的“人口红利”和外需不足。其实，在一个新的制度下，可以释放新的“制度红利”，教育也会使人力资源获得一个增加值。在这种情况下，不排除中国经济仍然可能以8%的速度增长。
《财经》：如果改革能够释放“制度红利”，让中国在一个健康的轨道上持续发展，固然是一个好事情。问题是，改革都是有风险的，这种风险可控吗？倘若风险太大，就不如以打强行心针的方式来维持。
秦晓：这里有几个问题：第一，不改革是不是就没有风险？不改革，社会矛盾会恶化。
第二，改革能得到什么？如果通过财、税、价改革解除价格管制和垄断，可能会影响GDP的速度。但我们的测算结果表明，这些改革措施对GDP速度的影响是非常有限的，而且会有一个更好的质量，更可持续。
第三，改革有风险，但是风险可控，成本也可承受。而不改革的风险大于改革的风险。任何一个政治家在做重大决定的时候，都有承担风险的责任。当年的价格闯关，以至于加入WTO，哪一次没有风险？世界上哪有无风险的事，只能在两种风险中权衡、选择，根据社会的承受力把握改革的次序、步骤和力度。
“改革窗口期”
《财经》：您认为中国面临的问题是体制性问题，但在一些人看来，目前的体制运行了这么多年，绩效良好，无需改革，只需要进行政策调整，至多调整结构就可以了。
秦晓：中国面对的问题包括三个层面：政策、结构和体制。政策问题应该进行政策调整；结构问题要进行“再平衡”，而体制性问题则要进行制度改革。
在一些人看来，中国现有体制没有问题，目前面临的只是一个经济周波问题，只要应对得当就可以继续走下去。这种认识实际是否认了改革的必要性。而在我看来，当今中国面对的问题是综合性的，但根子是体制性问题，只有进行全面的制度改革，才能走出困境，否则就有可能丧失“改革窗口期”。
《财经》：您所说的“改革窗口期”具体含义是什么？
秦晓：所谓“改革窗口期”，从一方面讲目前体制的各种问题都暴露出来了，从另一方面来说我们具备改革的思想和物质资源。这是一个机遇，但窗口并不是永远开着的，一旦错过了这个机遇，改革成本会更高。
思想资源需要凝聚共识才能形成改革的动力，如果对问题产生的原因看法不一致，就形不成改革共识，历史机遇很可能会丢失掉。除了认识问题，改革的决心也非常重要。十即将召开，我们都期望新的领导能看到问题的根源和解决问题的出路，以政治家的决心，克服特殊利益集团的阻碍，重启改革议程。
《财经》：为什么说改革有个“窗口期”呢？
秦晓：为何叫“改革窗口期”？因为目前中国的财政、银行、企业和家庭资产负债表都是不错的，改革的基础还可以。现在抓住时机重启改革，改革的力度和顺序都是可以控制的。如果这些指标都恶化了，很可能丧失改革的历史机遇。
现在，改革机遇来了，因为无论外部的冲击、还是内部的问题都暴露出来。欠缺的是对改革大方向的共识。如果改革大方向明确，就可以系统设计改革路径和具体方案。
从东亚国家转型的经验来看，它们也都是在危机时期进行改革。中国目前经济开始下滑，社会矛盾开始暴露，不能再靠维稳、意识形态主导和做大GDP，这都不是长久之计，更不是一个开放多元社会的应有之为。
《财经》：尽管社会上改革呼声强烈，但现在的一些政府官员和一些属于官方的学者，都不认为需要进行全面改革。能不能首先在精英层面层达到共识，恐怕还要经过激烈的争论。
秦晓：争论不怕，首先是精英层和社会要有一个共识，然后才为政府改革打基础。新一代的领导层应该会从长远考虑问题，有一个改革蓝图，有改革的宣示，以此来凝聚人心，重建公信力。
以财、税、价配套改革为突破口
《财经》：吴敬琏先生提出重启改革议程，推动全面改革，您是否同意他的主张？
秦晓：我同意。中国确实应该进行全面改革，但全面改革也需要有突破口。如果说政治体制改革要从法治突破，那么经济改革要从政府职能入手，把财政、税收、价格作为下一步改革的突破口。因为财政、税收、价格是政府管理的主要公共资源，也是政府应对经济周波、调整经济结构的主要政策工具。如果这些方面改革启动，就会推动政府职能转变，从一个管制、主导经济活动的政府，转变为提供有形和无形的公共产品的政府。
《财经》：转变政府职能知易行难，过去十年来转变政府职能曾遭遇很大阻力。
秦晓：传统增长模式的基本特征是政府对经济活动的管制和主导，对这种模式理念之争的背后是特殊利益集团的掣肘。改革的实质是排除特殊利益集团的阻挠，转变政府职能，从主导经济转向社会提供公共产品；从微观层面的干预，转向宏观层面的调控；从对市场的替代转变为对市场的补充和纠正。总之，要建立一个有限的、有效的、有制度制衡和社会监督的现代政府。
财、税、价的配套改革虽然不是一个全面、整体改革的顶端设计，但它对转变政府职能具有直接、重要的作用，并为深层次的全面改革提供基础和“杠杆”。 这一改革可以有效改善传统经济增长模式积累的问题，如经济增长的质量和均衡、社会公平和公正，同时可以为经济增长释放活力，以应对新时期的挑战。此外，税、价的改革在认识上比较一致，阻力较小，在技术准备上较为成熟。从“成本效益比”来看，改革的成本是可以承受的，风险也在可控范围内。
《财经》：20世纪80年代中期，一些经济学家就主张政府进行“价税财”联动的改革，并参加了1986年国务院领导提出的“价、税、财配套改革”的方案设计。
秦晓：在上世纪80年代和90年代，财政、税收、价格都有过重大改革，但并没有完成，要素价格体系市场化、财政透明、财政约束还没有做到，税收体制的问题也很多，现在还得往前走。
在财政政策上，要调整中央与地方两级财政的收入和支出责任的税种和分配比例；加大公共产品支出在财政支出中的构成；鼓励具备资格的地方政府进入债券市场，同时规范地方财政的费用收入和基金性收入；重新界定国企的功能，将其资产和收益作为财政提供公共产品的资源；建立国家资产负债表，人大不仅要监督政府财政收入的平衡和效益，还要审议其对国家资产负债的影响。
税收改革应该推进服务业从营业税向增值税的转变；推出房产税、社保税、碳排放税等；进一步降低企业和个人税费负担，将宏观税负降至接近中上收入国家平均水平；对需要扶持和鼓励的产业实施结构性减税。
在要素价格方面，应该逐步解除政府对汇率、利率及能源价格的管制，提高矿产资源税的税率，放开土地（工业用地）和劳动力价格，使之达到市场的均衡价格。
《财经》：传统经济增长模式的终结和“新时期”的来临，意味着中国经济不能再以短期对策应付中长期挑战，而要抓住“改革窗口期”，启动新一轮的改革。
秦晓：一旦在财税价方面进行的改革，就会有一系列的反应，起到改革杠杆的作用，带动深层次改革。改革释放的制度活力，可以将中国经济的发展导入健康的、可持续的轨道上，避免因失衡或动力不足失去经济增长的势头。