出租车行业改革:理论辨析与实践构想
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摘 要：当前，我国出租车行业矛盾凸显：罢运事件频发，拼客拒载普遍，群众打车困难，各种“黑车”泛滥。大多学者认为政府数量管制和价格管制是出租车行业矛盾累积的罪魁祸首，唯有放松管制、全面推行市场化改革才是根治现存问题的良策。但部分学者认为，政府管制是现阶段确保出租车行业基本稳定运行的不二选择。本文通过对出租车行业政府管制悖论分析，基本厘清出租车行业现存弊端的根源所在，据此提出推进我国出租车行业健康发展的实践构想。
中图分类号：F57071 文献标识码：A 文章编号：1000176X（2012）11011105
一、引 言
计划经济体制时期，我国出租车数量极少，服务对象主要是外国旅客和高收入者。改革开放后，出租车数量虽有所增加，但主要集中在北京、上海和广州三个城市。随着市场经济的确立和发展，人民生活水平的提高，加之许多城市公共交通服务严重不足，市场对出租车需求日益增加，政府随之放开出租车市场，允许、鼓励个人和企业营运出租车。丰厚的利润导致出租车数量急剧膨胀，由此引发出租车挤占道路，交通恶化；行业竞争激烈，营运者利润微薄。为解决交通拥堵和防止过度竞争，1998年建设部和公安部联合颁布了《城市出租汽车管理办法》，确立了延伸至今的政府对出租车实行数量管制和价格管制的运行格局。这与20世纪20年代美国政府对出租车行业实施管制境况相似[1]。所谓数量管制是指政府根据出租车行业市场预测，按照经营权许可审批制度，强制制定区域内一定时期出租车总体数量。所谓价格管制是指政府根据区域经济社会相关指标及车辆状况，强制确定出租车营运价格。
探究《城市出租汽车管理办法》的制定与实施，其实质是凭借数量管制以防交通拥堵、确保行业稳定运营；依赖价格管制避免过度竞争、维护行业营运秩序。至于市场经济条件下出租车产品是何种属性和政府职责的可行性边界多大在办法中并未予以明确。换言之，办法的出台更趋向“政府控制论”下解决现实问题的针对性举措，至于政策实施的长期效果则未予充分考虑。2004年我国实施的《行政许可法》和《国务院第412号令》将出租车法定为有限公共资源，政府实行特许经营，但对出租车据何成为有限公共资源，许可法却未提及，这也是当前政府对出租车行业实施管制的正当性和合理性备受质疑的原因所在。
二、出租车市场化运作与政府管制运营
从理论上看，出租车行业运营存在这样一个悖论：依照公共产品理论和管制俘虏理论，政府应放开出租车行业管制，实行市场化运作。但根据市场失灵理论和公共利益管制理论，政府对出租车行业实行管制有其合理性和必要性。
1出租车产品属性为私人产品，应实行市场化运作
我国政府已颁布的有关出租车行业政策法规中，直接或间接把出租车列为公共交通或有限公共资源。按照公共产品理论，公共交通和有限公共资源类属于公共产品或准公共产品，政府对其管制无可厚非，即使政府管理不到位，只能说明政府行政能力的欠缺而并非有违市场运行规律。然而事实证明，处于经济转轨时期的政府对某种产品属性的认定常常带有武断性，无法得到公众的理解和认同。如果政府对私人产品加以管制，必将累积各种矛盾和问题，招致政府职能“越位”质疑。
按照经济学理论，公共产品是私人产品的对称，其特征有四方面：（1）消费的非竞争性；（2）受益的非排他性；（3）效用的不可分割性；（4）提供的非盈利性[2]。据此分析出租车产品，其具有明显的私人产品特征。首先，部分人对出租车的消费影响了他人对该产品的消费，一些人从出租车受益但影响了他人受益，受益对象之间存在利益冲突，因此出租车消费具有竞争性。其次，出租车乘客相当于买断了整车的消费，按照法理的次序优先原则，排斥了他人消费，受益人仅限于初始乘客，因此出租车具有受益的排他性。再次，出租车服务只对付款人提供，是不同消费者享受的效用之和，可以被分割为能够买卖的份额，因此出租车效用具有可分割性。最后，出租车经营主体提供服务均以追求经济利益最大化为目标，具有盈利性。据此推断，出租车产品是典型的私人产品。在市场经济条件下，既然出租车产品是私人产品，理论上政府就应该放开出租车数量管制甚至价格管制，让出租车遵循市场规律自主运行，自由竞争，自我发展。
2出租车外部负效应导致市场失灵，政府应实行管制
西方发达国家市场经济实践和政府职能演进表明，市场不是万能的，许多经济领域存在市场失灵现象，这也为政府对私人产品领域进行管制提供了理论依据和客观理由。市场失灵是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况。恰如经济学家萨缪尔森和诺德豪斯所说：“市场既无心脏，也无头脑，它没有良心，也不会思考，没有什么顾忌。所以，要通过政府制定政策，纠正某些由市场带来的经济缺陷”[3]。
作为私人产品的出租车原本应由具备条件的经营主体遵照市场运行规律自主经营、自由竞争。政府为维护市场运行秩序和确保公共利益，负责制定“游戏”规则和实施行业监管，做好“守夜人”角色即可。但是，由于出租车主要在城市运营，占用城市公共道路资源，在我国大多城市交通承载压力很大的情况下，出租车辆增多，定会产生并加重交通拥堵。出租车为实现利润最大化，常常快速或抢道运行，导致事故频发，危及公共安全。在1998年以前我国未实行出租车政府管制时期，各城市出租车数量短期内骤增，招致过度竞争，行业秩序混乱，使政府疲于监管。这种由于出租车自由竞争引发的负面效果，属于典型的外部负效应，是市场机制无法自动减弱或消除的，需要借助政府力量予以校正和弥补。实践证明，政府若要彻底解决因出租车市场化运营引致的挤占公共交通资源、危及公众安全和过度竞争等问题，需要付出高昂的成本和代价，甚至超出政府的能力，由此政府对出租车有必要加以管制。政府管制是指政府对经营者活动所做的限制和规定，它可使外部负效应内在化，最大限度地减轻管制者带来的负面影响。然而，政府管制未必会取得理想化效果，现实中常常发生不同程度的政府管制失灵现象[4]。尽管如此，理论和实践都不能否定政府管制存在的合理性和实效性。
3政府管制有效与失灵并存
经典经济学理论对市场失灵和政府管制两者的关系进行了具体阐述：政府管制根植于市场，市场失灵是政府管制存在的理由，市场失灵的范围也是政府管制的范围。政府管制理论与实践发展过程中产生了两种近乎对立的理论：公共利益管制理论和管制俘虏理论。公共利益管制理论将政府看作公共利益的代表，应公众矫正市场活动带来的无效率和不公平的要求来实施管制，以保护公众利益，其隐含三个基本假设：一是市场自动运转易发生无效率和不公平，导致市场失灵。二是政府管制是无成本的、有效的反应。三是政府是慈善的、无所不能和无所不知的，能实现社会福利最大化[5]。在公共利益管理理论的拥护者看来，哪里有市场失灵，哪里就有政府管制以矫正市场缺陷。现实中该理论的三个基本假设很难实现，其原因：一是完全竞争市场的条件很难达到，市场失灵几乎不可避免，造成政府管制无边界。二是在非完全竞争市场条件下，政府对市场失灵加以管制没有依据，管制往往成为政府的主观判断和防止一些领域竞争的壁垒，导致管制失灵和整体公共利益受损。三是受限于政府管理能力，政府常常为管制付出较高的成本。管制俘虏理论则认为，受管制对象影响和利己动机，政府实施管制与其说是为了社会公共利益，不如说是为了利益集团或管制者自身牟利，政府管制给公众带来的某些益处只不过是意外结果[6]。这种将政府管制者作为纯粹经济人的假设过于绝对，由于受公众和社会舆论的监督，政府管制仍会发挥一定作用。部分实证研究表明：时段上看，政府管制可能产生积极的效果；但整体上看，政府管制失灵比市场失灵更为普遍，破坏力更强，更难自动调整。
三、结 论
通过前述分析可知，出租车是一种存在外部负效应的私人产品，无论实行市场化运作还是政府管制运营都有其合理性，但皆可能出现这样或那样的矛盾和问题。之所以发达国家在实施政府管制后推行出租车市场化改革，基于两个前提：较成熟的市场经济体制和较强的政府监管能力。目前我国市场经济尚不完善，政府监管能力相对较弱，市场社会尚未形成，在此条件下推行出租车市场化改革不可能达到理想效果，或许会陷入比目前状况更糟的困境。尽管如此，发达国家改革经验为我国出租车行业改革提供了借鉴，待条件成熟时，推行市场化改革。
在政府对出租车数量和价格双重管制体制下，目前我国出租车行业总体形成两种运营模式：主体管制模式和车辆管制模式[7]。
1主体管制模式运作方式及利弊分析
主体管制模式是政府对符合规定条件的出租车经营主体，通过审批申请经营许可方式，无偿或有偿授予其出租车经营权（即出租车营运牌照）的管制模式。其具体运作方式是政府审批确定的经营主体以承包经营等形式将出租车转由司机运行，司机根据与公司订立的协议向公司上交“车份”（经营权使用费）。对于新增车辆，政府以无偿或有偿配额形式发放给经营主体。主体管制模式以北京为代表（如图1所示），目前我国绝大多数城市的出租车管制模式与北京相同。
第一，扭曲了公司与司机的利益分配关系，有违公平。在政府数量管制下，出租车经营许可实际上是一种有数量限制的特许权。特许权在其行为主体依照市场法则运营的情况下，自然产生特定收益。政府将特许权交付出租车公司，公司名义上是统一经营，统一管理，实际上却以承包经营方式将特许权转卖给了司机。无论公司采取何种转卖方式，司机都是事实上的出资人。出资人对出租车未有所有权，公司却成为货真价实的所有者和受益人（即“食利阶层”）。这种颠倒和扭曲的非正常经济关系最终导致特许权的收益更多地落入公司手中，而承担了最终经营成本和风险的司机，其资本收益和劳动报酬却得不到任何保障，这种制度安排无论从法理层面还是道德层面都有失公平。结果出现了公司坐收渔利，司机收入微薄，常常拼客、拒载甚至“罢工”，政府在“维稳”压力下或者通过调高运价减损公众利益抑或最后妥协买单的奇怪景象。
第二，扭曲了市场供给与需求的关系，造成管制失败。由于存在数量管制和主体经营权无期限限制，一方面造成颁发许可与社会需求脱节，导致出租车市场供需严重失衡，公众打车困难；另一方面主体经营者形成近乎完全性排他垄断，某种程度阻碍了出租车行业管理水平和服务质量的提升。此外，政府原本想借助公司来管理出租车行业，公司尤其是民营、个体公司却“以包代管，以罚代管”，竞相逐利。政府严令公司禁止高价转卖出租车辆，但公司普遍暗地溢价承包便是很好的佐证。加之行政监管体制不健全，许多公司“重利轻管”，造成司机素质不高，行业秩序混乱。同时，供需严重失衡和行政监管不到位，导致黑车泛滥，非法营运猖獗。正如专家所说，北京模式是“亏了国家、富了公司、坑了乘客、苦了司机”。
第三，许可自我增殖，加大了改革难度。许可自我增殖是指如果一项许可制度在其建立之时，没有采取措施防止可能产生的弊端，那么旧的许可规制随着时间的推移会使负面问题越积越多，继而引发新的、更多且更复杂的许可规制。北京模式下，政府既要管制经营主体又要管制车辆指标，既要管制运价又要管制“车份”，既要管制拼客拒载又要管制“黑车”。即便政府倾力整治，短期内也恐难奏效。加之经营特许权利润丰厚，引致各类市场主体甚至政府机关事业单位及人员进入，形成了势力较大的“既得利益”阶层。回顾我国历次改革，当触及“既得利益”阶层时，都面临不可预测的难度和阻力。
2车辆管制模式运作方式及利弊分析
车辆管制模式是政府对附有期限的出租车经营权进行直接拍卖，经营者有偿取得经营权并在办理工商登记后进行自主经营的管制模式。新增出租车经营权则实行单个拍卖。车辆管制模式与主体管制模式的根本区别在于：一是经营许可直接指向出租车辆而不是符合一定条件的经营者，进而实现了经营主体的经营权、车辆的所有权与经营权的统一。获得经营权的主体可自主经营。二是取缔了公司环节，消除了“食利阶层”，实现了特许权收益最大化。车辆管制模式以温州为代表（如图2所示）。
加大了政府监管难度。政府原由借助公司管理转而直接面对众多出租车个体，对于拥有超过万辆出租车的大城市来说，很难实现监管到位。温州改革之初，出租车服务质量呈下降态势。利益受损的公众将矛头直指“获利”的政府，政府执政能力和公信力饱受质疑。二是车辆最终运营者经营压力仍然很大。由于出租车行业获利丰厚且近年呈上涨态势，特许权往往被层层转卖或转包他人，出租车最终运营者的压力并未减轻，拼客、拒载现象依然存在。三是某种程度固化和加剧了出租车供需失衡。温州在出租车私有化改革前，单个营运号牌价格约20万元，目前已超百万。随着市场需求的增加，政府力图新增出租车辆，却遭到经营权主体和出租车司机的强烈反对，使政府动议屡屡受挫，出租车市场的供需失衡状况尚未得以解决。
3我国出租车行业改革实践构想
（1）合理配置出租车经营权，理顺行业利益分配关系
经营权配置是出租车行业营运管理的核心，其直接决定或影响出租车市场供求、利益分配、营运模式、管理效率和服务质量。在政府管制体制下，政府只有实际拥有经营权收益、依法收回经营权且不允许转让，才能建立相对合理的经营权配置机制。
第一，经营权出让和使用收益应归政府所有。政府是出租车行业管理的承载者和责任人，拥有宏观调控和行业监管职责，代表公众拥有经营权收益的支配权。政府将经营权出让给公司，希望借助公司治理手段提升行业管理水平，但市场化运作的公司并未承担起相应的管理责任，而是通过“控制”经营权成为“食利阶层”，结果造成公共资源收益流失、司机合法收入受侵、营运秩序混乱。毫不夸张地说，公司现已成为出租车行业健康发展的最大障碍。当政府采取措施试图调节市场供求和利益分配不公时，公司为保证自身利益往往成为政府施政的强大阻力；当政府为提升行业管理水平购置必要设备时，公司因成本增加不愿承担相应的费用；当政府努力平息出租车行业不稳定因素时，公司却将责任完全推向政府甚至推波助澜。政府责权利与公司责权利高度不对称，必然导致利益分配严重失衡和政府管制失败。建立合理的经营权配置机制，必须将经营权出让和使用收益实际归于政府。
第二，经营权到期回收且不允许转让。实践中，为保护经营权主体权益，地方法规政策规定允许经营权转让。由于信息不对称和出租车预期收益丰厚等原因，市场上出现了层层转让、“倒卖”、“炒卖”经营权行为，不仅扰乱了行业秩序，也加大了经营权回收难度。根据现行法律规定，出租车特许经营权属于公共产权，所有权归政府，任何单位和个人不得永久占用。当经营权使用期限届满，表明政府与经营主体签订的经营权使用契约已经终结，政府可无条件收回。由于经营权经政府审批取得并与许可条件相关联，故不允许自由转让，但可在同业间并购。
（2）实行“国有公营”营运方式，提高行业管理水平
在政府管制体制下，建立以国有出租车公司为基础的新的营运模式，是顺应管制体制和经营权配置机制的合理选择。新营运模式实践构想：政府成立国有出租车公司，并将新增和回收的营运号牌全部出让该公司，公司承担城市出租车营运，并采取聘用司机方式经营。公司可下设分公司。新营运模式的优势在于：
一是有利于防止公共资源收益流失。政府现行规范性文件倾向于无偿出让经营权，将经营权无偿出让给国有公司能够防止公共资源收益流失。
二是有利于增强政府宏观调控能力。公有制性质决定了国有出租车公司与政府的责权利趋向一致，有利于政府顺利实施数量管制和价格管制政策，平衡出租车行业利益分配，保护利益相关方合法权益，根本上保证行业稳定运行。
三是有利于提升行业管理服务水平。通过国有公司统一制度、统一标准、统一管理、统一培训，真正实现公司规模化、专业化经营，全面提升出租车行业管理服务水平。
（3）完善行政监管体系，确保行业稳定规范运行
第一，健全法律法规政策体系。人大和政府及相关部门应尽快制订和修订出租车行业管理相关的法律法规政策，明确出租车经营权配置机制和营运模式。科学划分行政管理部门、公司和司机的职责、权利和义务。细化法律法规政策，使其更具可操作性。实现行政执法、公司经营、司机营运有法可依、有章可循。
第二，加强国有出租车公司监管。规范法人治理结构，建立行之有效的约束机制和激励机制，促进经营者强化公司管理，保证和提高公司运营管理效率。
第三，加强出租车行业监管。出租车行政管理部门应科学制定出租车行业发展规划、营运价格、承包费和“车份”，实现出租车行业发展与城市经济社会发展相协调，各种价格与利益相关方权益相匹配。
第四，建立政府多部门参与、条块联动的打击非法营运长效机制，优化出租车市场营运秩序。
第五，健全出租车行业准入制度，适当提高行业准入标准，切实提高司机综合素质。同时，还应加强行政管理部门内部管理。
参考文献：
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