个别化教育计划的现实困境与发展趋势
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摘要 个别化教育计划(IEP)经过30多年的发展，逐渐陷入了负担重、制定与实施难而收效却不确定的困境。IEP困境的形成原因是复杂的，既有IEP自身的因素，也有管理者、教师等执行者的因素。由于IEP的功能重要且没有其他形式可以替代，所以提高特殊教育质量依然需要IEP。为提高IEP的成效，建议调整与改革IEP的相关规定，减轻制定IEP的负担，转变管理者的评价取向，提高教师、家长等制定与实施IEP的水平。
关键词 个别化教育计划 困境 发展趋势
分类号 G760
1975年，美国颁布了《所有残疾儿童教育法》(Education of au Handicapped Children Act，简称EHA)，即94－142公法。该法案首次提出要为每位接受特殊教育的残疾儿童制定个别化教育计划(Individualized Education Program，简称IEP)，并对IEP的功能、内容、制定人员与程序等进行了严格的规定。从此，美国学校开始依据法律的要求，为每个残疾儿童制定IEP。虽然在随后的30多年间，EHA(1975)经历了几次大的修改，但依然把为特殊儿童制定IEP作为实现适当教育的重要保证。在特殊教育领域，对管理者、教师、家长、学生而言，没有比IEP更为重要的文件了。IEP的制定是“保证所有特殊儿童的有效教学、学习和更好结果的重要因素之一。”制定IEP为美国特殊教育带来了深刻的变化，同时也对世界特殊教育的发展产生了深远的影响。英国、加拿大、瑞典、澳大利亚、土耳其等国家以及我国的香港、台湾等地区纷纷立法要求为特殊儿童制定IEP，而且这些国家(地区)IEP的功能、内容、制定与实施过程等也基本遵循美国的模式。近些年来，我国大陆很多学校开始尝试通过制定IEP来提高特殊儿童的教育质量。然而，由于多种原因，各个国家(地区)IEP的发展却逐渐陷入困境。人们对IEP有效性的质疑声四起，有些人甚至呼吁取消IEP。本文试图总结IEP的现实困境，分析造成这种困境的原因，探讨IEP的未来发展趋势。
1 个别化教育计划的现实困境
1975年，美国94－142公法颁布时，人们对IEP颇为狂热。研究界关注的主要是如何制定出合乎法律要求的IEP。随着时问的推移，IEP制定与实施的一些问题开始显现出来。而且，不同国家(地区)所出现的问题基本一致。IEP的发展陷入了负担重、制定与实施难而收效却不确定的困境。
制定与实施IEP给教师和学校带来了沉重的负担。由于法律对IEP的基本内容、制定、实施与修订的程序做了严格的规定，所以大大增加了教师的工作负担。编写一位学生的IEP需费时6小时以上。此外，为准备IEP会议等工作，教师还需要花费大量时间做文案工作，有些教师甚至花在文案方面的时间与其为特殊儿童制定具体计划的时间一样多。过多的文案工作甚至成为一些教师离开教师职业的主要原因。同时，学校也因为个别化教育计划的问题承受着巨大的压力。美国94－142公法把IEP作为为特殊儿童提供免费适当公立教育的重要内容，因此，家长对特殊教育适当性的质疑主要集中在对IEP适当性的质疑。自94－142公法颁布以来，美国特殊儿童家长与学校进行司法诉讼的数量增加。2005－2006学年，全美共有19042个(因特殊儿童家庭与学校的矛盾)而召开听证会的申请。这说明学校处于与家庭产生冲突的危机中。打官司花费了大量的钱财，破坏了法律所期望建立的家庭与学校的合作关系。另外，制定IEP，也需要特殊儿童家长、其他专业人员花费很多的精力。
尽管学校、教师等为IEP投入了很多精力，但人们对此项工作成效的看法却并不一致。
一些研究认为，制定与实施IEP的确有积极的作用：(1)促进了学校、教师与家长的关系，加强了家校合作。由于制定IEP必须由家长、教师等相关人员的参与，因此，家长有机会和教师一起讨论、规划儿童的教育计划，监督儿童的教育进步。大多数参与制定IEP的家长对IEP的制定程序持肯定态度，认为这样制定的IEP是能满足儿童需要的好计划。家长还可以带来很多教师无法了解的儿童发展信息，并在家庭教育中帮助儿童达成相关目标。(2)帮助教师更好地制定教学计划。制定1EP的过程，可以促使教师更好地分析和思考自己的教学，更好地关注儿童，对儿童进行适当的评价，全面规划其在一学年要达成的目标。一些教师认为IEP对制定长期教育计划是有用的，即使法律不要求，他们也会继续制定。大多数普通教师认为IEP是准备特殊儿童课程的有用工具，并积极参与IEP的制定与实施过程。有些教师对IEP是否有用的看法比家长还积极。(3)IEP是提高学校特殊教育绩效的重要管理工具，有助于显示教师的教学绩效及学生的进步情况。
另一些研究则认为IEP的制定与实施存在很多问题，这些问题主要反映在以下几个方面：(1)IEP的制定质量差，不能达到法律规定的基本要求。IEP没有建立起儿童现有水平评估――课程与教学目标――成效评价间的联系：长期目标、短期目标都与评估缺乏联系；没有报告儿童的现有成绩水平，直接影响其随后的目标制定；目标模糊、不具体，目标间缺乏连贯性，没有根据学生的需要制定目标；过于关注儿童的弱势与不足；目标不可行，评价标准和方法缺失。(2)制定的IEP在教学实践中并没有很好地发挥作用。按照法律的意图，IEP作为概括性的课程与教学、相关服务的规划设计，应该直接指导教学实践，促进学生的学和教师的教。然而，大量证据说明IEP并没有发挥预期的功能，在“特殊教学设计”方面表现无能。IEP与教学间没有建立联系。教师更多的是把IEP作为法律的要求，而不是指导教学的重要计划，并没有使用IEP来指导日常教学。(3)实施IEP的成效差。很少有研究证明IEP提高了特殊儿童的教育成效。制定与实施1EP以来，特殊儿童的成绩并没有变化[21]。有人甚至认为IEP不管在记录儿童成长还是在促进儿童进步方面都是无效的。IEP的现实与理想脱节。
2 个别化教育计划现实困境的原因分析
由于制定与实施IEP需要投入巨大的人力、物力，但其收效却并不确定，因而有些人开始质疑甚至抛弃IEP。笔者认为理性的做法应该是客观分析现实中IEP出现多种问题的原因，在此基础上寻求前进的方向。
致使IEP的制定与实施出现多种问题的原因是复杂的，既有IEP自身的因素，也有管理者、教师等执行者的因素。
2.1 相关法律对IEP的功能、结构、制定与实施过程等方面的规定存在一些问题
首先，IEP的功能定位不够适当，特殊教育的发展过于依赖IEP。美国94－142公法把特殊教育定义为满足儿童的个别需要而特别设计的教学。每个接受特殊教育的儿童有资格得到免费、适当的公立教育。而免费、适当的公立教育是指由公共财政支持的、处于公
众监督的、遵照IEP的教育。可见，IEP对达成特殊教育的目标是至关重要的。法律希望经教师、家长等多人讨论制定的、作为正式法律文件的IEP可以促使学校为每个特殊儿童提供适当的教育。问题是“特别设计的教学”并不等同于个别化教学，特殊教育的内涵远比个别化教学宽广。当特殊教育的重心变成以制定与实施IEP为主导的个别化教学时，教育的适当性、有效性并不必然能实现。IEP不能保证特殊儿童的基本需要得到满足并最终拥有满意的生活和一定的职业能力，也无法切实提高学校的绩效责任。基于个别化教育计划的个人的评价使得管理者、公众对学校、地区特殊教育总体质量的评价变得更为复杂。这种转变把学校教育的整体责任转向关注学生看似特殊的地方。除非学校确实要对所有特殊儿童提供高质量的教育，否则可能仅仅提供一些表面上“个别”但并不充分、适当的教育。通过IEP来促进学校、教师的绩效责任，其实反映了政府对教育者的专业承诺和判断缺乏信心，具有很大的负面影响。
第二，IEP的制定过多地受行为主义的影响，致使其指导教学与评价的功能不能很好地发挥。94－142公法颁布的年代正是美国特殊教育深受行为主义影响的年代。IEP的制定也在很多方面遵循着行为主义的理念：在学年的开始就要预设学生整个学年所要达成的目标，而且目标应该是具体的、可测量的、能达成的、现实的、有时间限制的(SMART)。长期目标要按照行为主义的任务分析法分解为若干个短期目标。这样制定的目标实际上是有悖于教学规律的。预设目标，其实是假设教育者提前知道儿童应该学什么、能学什么以及将以什么样的速度进行学习。每个IEP在描述儿童的发展目标时都用“该儿童将会……”的字眼，这种保证是令人恐怖的。因为如果没有儿童的选择与配合，这种保证将难以实现。教师唯一可以保证的是他们将做什么。因此，教师只能对学生的学习成效施加影响，而不是控制与保证。目标具体、可测量、能在限制的时间达成的要求，使得教育者的视野狭窄，只关注那些易明确评估的、易写成具体目标的、易达成的领域，而没有顾及学生的整体发展。长期目标按照任务分析法分解为短期目标，则是把学习看作是线性增量的过程。这种行为主义模式是不利于教学实践的。学习过程远远比对某个规定任务的简单反应要复杂。有效的学习是学习的发生、变化、学生的自尊等多种因素的综合产品。过于关注预设的目标，可能使教师不能根据课堂教学的实际需要及时调整目标，忽略学生所获得的非预期但却重要的发展。
第三，IEP制定、实施与修订的过程过于刻板和复杂，致使IEP失去灵活性，难以适应教学实践的快速变化。美国94－142公法规定，作为促进家长、教师等不同人员沟通的工具，IEP必须由教师、家长、专业人员、特殊儿童(如果适当的话)等组成的小组以召开IEP会议的形式来共同制定、修订。法案还对IEP制定的程序进行了明确规定。教师没有根据教学实践的需要单独改变IEP目标(包括短期目标)的权利。然而，学习是个协商与分享的过程。有效的学习中，教师的角色是调节者，帮助学生从不知到知。因此，教师需要根据学生学习的情况及时调整教学目标。不能根据教学实际及时调整的IEP目标必然是没有活力的，是无法指导教学实践的。
2.2 管理者、教师等执行者在制定与实施IEP的实践中出现了一些问题
首先，管理者更注重特殊儿童是否“有”IEP，注重IEP中目标的数量，所以导致学校和教师在实践中存在重制定、轻实施的倾向，一些教师甚至使用计算机制定更多的目标以应付检查。由于IEP是说明一个特殊儿童的需要以及学校为其提供服务的唯一文件，法院把制定与实施IEP的情况作为“适当”教育的证明。IEP成为保证儿童得到适当教育的主要法律问责工具。一些法院在判断儿童的特殊教育绩效时主要关注学校是否严格执行了法律规定的程序制定与实施IEP，而很少关注儿童的具体教育结果。顺从法律规定的程序成为特殊教育的主要绩效评价机制。由于IEP试图涵盖特殊儿童的诊断与评估、达成的目标及为此所提供的服务、对学生进步情况的评价等多个方面，这使得IEP的结构非常复杂。制定与实施IEP的复杂程序要求，迫使学校把主要精力放在文本工作上。制定与实施IEP这一政策工具，迅速成为一件官僚、耗时、低效的事情。
第二，教师、家长等IEP小组成员在制定与实施IEP时存在一些问题，影响了IEP的实际成效。很多国家的法律规定，管理者、教师、家长、专业人员等组成IEP小组，共同制定IEP。其中，教师和家长承担着最为重要的任务。IEP小组成员在制定与实施IEP时主要存在下列问题：(1)能力不足。制定IEP需要教师具有一定的特殊教育专业能力。实践中，一些特殊教育教师甚至也不能对特殊儿童进行全面教育评估并在此基础上制定适合学生发展的目标。参与融合教育的普通教育教师由于缺少特殊教育的专业训练、缺乏特殊教育专业能力，普遍对教育特殊儿童缺乏信心。一些家长可能由于多种原因缺乏参与制定IEP的能力。(2)态度不积极。一些教师和管理者厌恶IEP，认为其很少有教学价值。甚至一些特殊教育教师也对IEP持消极态度。(3)缺乏合作意识。特殊教育教师缺少与普通教育教师的合作是IEP没有达到预期成效的重要原因。在融合教育的大潮下，很多特殊儿童在普通学校学习，普通教育教师却很少参与IEP的制定与实施。IEP被看作是特殊儿童的附加课程。普通教师，特别是中学的学科教师认为实施IEP是特殊教育教师的事情，自己没有责任在教学中实施IEP。家长与学校、教师的合作也存在一些问题。一些学校没有建立起积极的家校关系，家长并没有在发展IEP的过程中发挥应有的作用。造成这种状况的因素是多方面，有的教师觉得与家长接触是额外的负担，有的家长可能不熟悉特殊教育的相关程序，不能理解学校和教师在为特殊儿童提供教育时所受的限制，从而质疑学校支持和服务的适当性。
3 发展趋势
3.1 提高特殊教育质量依然需要IEP
IEP费时但成效却并不确定。目前，认为1EP的制定与实施存在很多问题的研究远远超过IEP有积极作用的研究。IEP尽管受执行者等外在因素的影响，但其自身的确也存在很多问题。那么，我们还需要IEP吗?答案无疑是肯定的。高质量的特殊教育需要IEP。
各国IEP在名称、形式上稍有差异，但其主要功能是基本一致的：IEP是满足特殊儿童个别需要的教育方案，是促进家长、教师等不同人员进行沟通的工具，还是评价学校与教师教育绩效的重要依据。IEP所承担的功能对特殊教育是至关重要的，而且没有其他形式可以替代或完全替代。
特殊教育之所以存在且在融合教育的大潮下也没有被普通教育所取代，是因为特殊儿童有着与普通儿童显著不同的个别需要，如果不提供特殊的教育服务很难满足其发展需要。即使同一障碍类型的特殊儿童
问也存在着很大的个体差异。尽管个别化不是特殊教育的唯一特征，但无疑是特殊教育的重要特征之一。不能满足儿童个别需要的教育不能称之为真正的特殊教育。接受特殊教育的个体的唯一差异是其所学习的课程内容以及教学过程的差异。满足特殊儿童的个别需要，需要依据特殊儿童的现有水平、发展可能性和发展需要，制定个别化的课程方案，并采取有效的教学策略实施课程。其中，个别化的课程是关键。尽管有人质疑特殊儿童是否该有个别化课程，认为适合普通儿童的课程同样也适合特殊儿童，觉得教师可以运用同样的教材对特殊儿童进行差异教学，帮助特殊儿童达到适合其个别需要的目标，实质上这种做法很难保证儿童学习的系统性和适当性，特别是当普通课程的目标和内容完全不适合特殊儿童时，基于普通课程的差异教学成效甚差。普通课程难以回答每个特殊儿童的课程需求。所以，满足儿童个别需要的特殊教育需要个别化的教育方案。
特殊教育是个难度大、影响因素多样的复杂体系，需要与之相关的普通教育教师、特殊教育教师、家长、专业人员等的积极合作。其中，普通教育教师与特殊教育教师、教师与家长的合作最为重要。在融合教育的背景下，普通教育教师与特殊教育教师共同制定与实施IEP无疑是提高教育成效的基本保证之一。家长的参与也很重要。家长能积极参与的特殊儿童往往有更好的学习成绩，更强的社会适应能力，更低的青春期高危行为。不论家长的种族、民族、收入水平和教育背景如何，都是如此。尽管也可以有其他的合作平台，但IEP小组成员每年有机会一起讨论、制定与修订特殊儿童的IEP，无疑是促进交流、合作的重要机会。IEP会议制度化的规定，有助于提高交流、合作的质量。
特殊教育的绩效评价与特殊儿童发展的评价一致是特殊教育领域的难题之一。由于普通儿童与特殊儿童之间、不同特殊儿童之间存在较大的个体差异，因此很难单纯用统一的评价标准对特殊教育学校与教师的工作、对特殊儿童的发展进行科学的评价。1997年，美国颁布的《障碍者教育法修正案》(Individuals with Disabilities Educmion Act Amendments，简称IDEA(1997))规定，特殊儿童要与普通儿童接受统一的学业评价，但特殊儿童接受评价的类型及程度还是由制定该儿童IEP的小组决定的。该儿童的IEP必须说明儿童接受统一评价的情况、需要接受的调整。对不能接受统一评价的儿童，IEP须说明原因及怎样接受选择性评价。而特殊儿童功能性目标的评价则主要依据其IEP。IEP仍然是特殊教育绩效评价的重要依据之一。
目前为止，我们还找不到比IEP更能满足上述功能的形式。而IEP自身所存在的问题，可以通过改革来加以改善或消除。因此，未来我们依然需要IEP。只是我们不会再像以往那样过于依赖IEP了。IEP作为提高特殊教育质量的重要形式之一，将会在一定范畴内发挥其独特的作用。
3.2 通过改革使IEP更加科学有效
首先，避免目标制定的随意性，制定能促进儿童整体发展的课程目标。课程作为学校教育施加给学生的所有影响，应涉及学生发展的多个方面。单纯强调个别需要，往往容易使IEP制定者过于关注儿童的缺陷和不足，制定的目标范围狭窄、数量少。而且，由于缺少约束和规范，一些教师制定的IEP过于随意。因此，一些国家(地区)近些年来开始规范IEP目标的领域与范畴。2003年，台湾地区《特殊教育法施行细则》(修订)规定，学生各项能力现况应包含认知能力、沟通能力、行动能力、情绪、人际关系、感官功能、健康状况、生活自理能力、国文、数学等学业能力之现况。要以“全人教育”的理念设计目标，IEP目标应包括认知、技能、情意三大类别。以往因难以测量而较少出现的情意目标开始作为特殊儿童IEP的重要目标。2004年美国颁布的《障碍者教育改进法案》(Individuals withDisabilities Education Improvement Act of 2004，简称IDEA(2004))规定，在评估儿童的现有水平时，要关注儿童的功能性、发展性、学业的多方面信息。IEP目标既要有学习普通课程的学业目标，也要有促进学生生活适应能力的功能性目标。
第二，改变IEP的设计取向，从单纯的目标模式转向目标模式与过程模式相结合。原有的IEP过于注重目标的预设，难以适应教学的实际需要。因此，1994年，英国开始简化IEP形式，以纲要式(outline)陈述为主。2003年，台湾地区《特殊教育法施行细则》(修订)规定，IEP目标包括学年教育目标及学期教育目标，不再强制规定制定短期目标。2004年，美国IDEA规定，除了严重障碍儿童，绝大多数特殊儿童的IEP只需要制定年度目标。这反映了这些国家(地区)的IEP设计取向正在发生变化。学年初，只制定概括性的长期目标，教师可以在教学过程中根据各方面的因素制定、生成更具体的短期目标。教学过程中，教师不仅关注学生最终能达成的目标，而且关注学生在学习过程中的表现，注重培养学生的学习兴趣、信心。
第三，减少IEP制定与修订过程的刻板化和复杂性，增加1EP的灵活性，使IEP目标更能适应教学实践的变化。2004年，美国IDEA规定，在IEP的年度审查会议之后，经家长与学校同意，教师可以不召开IEP小组会议而对IEP进行微调。鼓励教师加强IEP的过程性评价，关注学生在学习过程中出现的问题和需要，及时调整与修订IEP目标。其次，改变会议方式。除了面对面的方式，还可以采用电话会议、视频会议等方式召开IEP会议，以节约时间。另外，改变所有IEP小组人员须参加IEP制定会议的规定。如果家长和学校都认为，某个小组成员的专业领域与会议讨论的信息无关，那么可以不要求其出席。即使所讨论的内容与某个小组成员的专业领域有关，如果家长和学校同意，并且该成员能在会议之前向1EP小组提交书面报告，那么他也可以不出席IEP会议。
3.3 减轻制定1EP的负担，提高实际效率
由于制定一份IEP，需要花费大量的时间和精力，给IEP小组成员带来沉重的工作负担，所以，一些国家开始注重减轻IEP制定负担，提高效率。目前，主要有下列几种措施：(1)制作电子版IEP。20世纪80年代，美国IEP的发展进入“技术反应”阶段，人们开始尝试运用计算机软件来制定IEP目标，减轻文案负担，节省精力和时间。尽管有人质疑运用计算机软件制定IEP可以减轻负担却对提高质量没有实质性的帮助，但由于它可以显著减轻文案负担，所以在美国之后制定IEP的一些国家(地区)还是在开发计算机软件、制定IEP方面做了很多尝试。(2)减少IEP的数量、缩小IEP的规模，只为特别需要IEP的特殊儿童制定IEP，IEP只涉及到某些特别需要个别设计的方面。2002年，英国开始尝试不再为每个特殊儿童制定IEP，而是为有相似需要的特殊儿童制定小组教育计划(group education plan，简称GEP)。只有那些课程与他人有差异的特殊儿童(附加的课程或不同的课程)才需要制定IEP。2004年，加拿大安大略省规定，IEP要描述普通课程所没有的而该特殊儿童又特别需要的一些课程领域的目标，不是记录所有的学习目标。(3)延长IEP的有效时间。2004年，美国IDEA增加了一个试验计划，给15个州的家长和教育管理人员选择用3年的IEP代替1年IEP的机会。一次可以为非严重障碍儿童制定3年有效的IEP。
第一种措施可以减轻IEP的沉重工作负担。第二种措施不仅可以减少工作负担，而且与教学实践更加贴切，有益于提高教学效率。所以，今后这两种措施还会继续发展。第三种措施自出现以来就备受质疑，一次制定3年的IEP，难以保证制定适当的目标、提供适当的特殊教育服务，也限制了家长等合作、参与的机会。这种为减轻负担而牺牲特殊儿童适当教育权利的做法应该难以长久。
3.4 转变管理者的评价取向，提高教师、家长等制定与实施IEP的水平
随着对特殊儿童教育成绩差的关注，家长、政策制定者开始呼吁特殊教育绩效评价进行转变。1997年，美国IDEA规定把特殊儿童的教育成效纳入普通学校的绩效评价体系，学校、教师要为每个特殊儿童的学习结果负责。这些促使管理者对IEP的评价取向逐渐发生变化，从注重形式与文本、遵守法律程序转向儿童的实际教育成效。为了及时了解IEP实施过程中出现的问题并监控学生的进步情况，IEP的评价由原来的每年总结一次转向更重视动态评估与过程评估，更多次数地评价学生的进步情况。
IEP小组成员制定与实施IEP的水平对提高IEP的成效至关重要。由于一些教师、家长缺乏教育特殊儿童的能力，不能有效制定与实施IEP，因此，在改革IEP的同时，应该着力提高教师与家长等的能力。对教师进行制定IEP目标，使用课程本位评价的培训，可以显著提高其为特殊儿童制定IEP目标的质量。家长经过学习，可以更多地理解学校与教师的工作，更好地参与IEP的制定与实施。如果每个1EP小组成员都有相应的知识、合作的态度和能力，一定会提高IEP的成效。