我国城市建设融资的基本思路

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随着我国经济的发展，城市化建设规模扩大，城市建设的融资问题就越来越突出。研究表明，我国城市基础设施每增加1元，GDP就增加2．4元，所以各地纷纷加快城市建设，吸引外部投资，这使得城市建设资金缺乏的问题更加突出。城市建设问题的主要部分和环节就是城市基础设施建设问题。对城市建设融资问题展开研究，主要是讨论中国城市基础设施融资的改革问题。

一、城市建设融资世界通行的两种模式

作为中国经济转轨的一部分内容，城市建设融资体制改革既有由计划经济向市场经济转变的主体内容，又有理顺和调整政府与市场关系的本质内涵。由于中国经济转轨的初始形态是计划经济，在确立和发展市场经济的过程中，必然要将原来大多数政府控制的企业和事业尽可能地实现市场化改革，其中包括城市建设中的可经营性基础设施。然而，市场化并不是城市建设融资体制改革的实质，为了探索实现政府和市场之间功能互补的有效途径，世界上几乎所有市场经济国家都进行过类似改革，从这个角度说，理顺政府与市场的关系才是这个改革过程的本质。因此，各市场经济国家的探索和实践，决定了城市建设融资体制改革的一般性，而中国经济转轨的背景又决定了其特殊性。

借鉴各个国家的经验，目前国际上有两种城建项目融资模式。一种是美国模式，即由政府发行城市市政债券、信用担保公司担保，吸引广大个人投资者参与到城市基础设施建设中。另一种是以财政税收收入投资为主的日本模式，中央财政为每个地区制定了发展蓝图，通过直接介入或补贴地方财政的方法参与。但这两种模式均不适合我国现阶段的国情。

二、我国城市建设融资的基本思路

1、设置融资平台

政府作为管理和调控部门，必须要有一个与银行和其他金融机构沟通的渠道。因此，政府应转变思路，搭建融资平台，以资产债务重组为手段，推进投资主体的重新整合，重点扶持城司，使其成为主城区路桥建设的投资主渠道，同时扶持水务集团等专业领域内的集团公司。我们国家很多城市已经形成这样的平台。

2、融资的宏观模式

我们既不能向美国那样单独发债券，也不能向日本那样全部靠政府投资，我们必须探索一条吸收各国优点的综合模式。

（1）以财政资金为龙头。各国上百年的经济发展证明，哪怕是市场经济，必要的政府宏观调控是不可缺少的。城市建设融资也是这样。首先，财政资金因为其具备整体性，前瞻性，方向性，一旦它投向哪里，对市场的其他资金来说是个风向标，很容易带动其他资金跟进，因此我们要积极作好财政资金的投入选择问题，把有限的财政资金当作城市建设的龙头来操作。其次，对与一些大项目，有限的财政资金也可作为担保资金，进行融资操作。因为有政府为背景，这种融资相对科学和安全，很受融资者欢迎。

（2）积极带动银行资金。任何一个城市的发展和银行业都是紧密相关。没有银行的支持，要把城市融资做大是不可想象的。自2001年以来，国家开发银行已经在甘肃省8个城市开展了城市基础设施建设项目，累计承诺城市建设项目贷款84.25亿元，发放中长期贷款31.5亿，短期贷款9.3亿，建成了兰州四十公里黄河风景线、武威的城市集中供热污水管网改造、白银新城区建设等一大批项目，推动了地方经济发展和城镇化进程。整个国家开发银行自1998年以来，到2004年年底，城市建设项目贷款余额达2939亿元。地方政府受益很大。

（3）积极招投标，引入大企业。2005年南京市将推出总投资614亿元的85个项目，向社会资本敞开大门。为什么要“卖”大项目？南京市代市长蒋宏坤表示，南京此次大规模的项目招商，不是一个“卖”所能概括。应该说，是国有资产有序进退，是南京转变政府职能，改变城市建设投融资体制的重大举措。蒋宏坤坦言，刚开始，对一些重大基础设施列入转让清单，有些人有顾虑，但最终统一了认识：城市建设，也要不求所有，但求所在。因为这些项目都还在南京，项目的功能不会变，变的只是投资方式、管理模式。也不是说，这些设施现在经营得都不好，而是要建立多元化的投资体制，让国有资产抽身出来，投入回报周期长，社会资本做不了或不愿做，而又是社会少不了的项目中，起到“四两拨千斤”的作用。以前搞城建，投资主体大多是政府，政府做了很多不该做的事，其实政府只要搭平台，做好服务，把项目拿出来，让企业去选择，让市场去配置、去运作。一个项目做好了，就可滚动建设更多的项目。兼顾了社会效益与经济效益。

（4）发行债券，面向公众募集资金。国外的经济学专家说中国的“储蓄”是关在笼里面的老虎，在找出路。其实债券发行也是一条可行之路。美国有联邦债券，也有地方债权，而我国基本都是国家债券，地方政府不能发行债券，既阻拦了老百姓投资渠道，也挡住了地方政府的融资之路。因此，我们可以探索性地把一些有稳定投资回报的项目由地方政府发行债券，进行融资。

四、城市建设融资的具体操作模式

我国城市基础设施投融资机制改革的思路，应首先将城市基础设施的建设项目按有无收益来确定其经营属性，并分为非经营性项目和可经营性项目，再根据项目的经营属性、类别及等级决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等。这样就可以逐步建立起举债和还贷良性循环的城市基础设施投融资长效机制。操作主体是由政府管理的、从事城市建设投融资业务的城市建设投资公司。实践中可以通过以下具体融资与运营方式得以实现：

（1）资产变现。主要是针对价值相对较小，产权关系清晰，服务网络性要求较低，便于社会化经营的城市基础设施资产。如固体废弃物收集处理设施、自来水生产设施、燃气生产设施、污水处理装置和公交客运场站等。其资产变现可以通过招投标方式，以现时的市场价格出售给社会经营者，以便回收国家资金，用于其他项目的建设

（2）指定专营权。主要是针对一次性投资较大，服务网络性要求较高的新建项目资产，如高速公路、地铁隧道和高架大桥等。这类资产具有自然垄断经营的特点，政府可通过城建投资公司面向社会的有限招标，选定一家企业给予专营权，或者由政府直接将专营权授予给城建投资公司进行经营。在一定的时限内（如果需要的话，可长达20～30年）按照双方就服务的质量和价格达成一致，由企业向社会提供公共服务。同时，企业承担基础设施投资，政府承诺企业的投资回报。

（3）权益转让。主要是针对资产不宜分割，服务系统性很强，对城市居民生活密切相关的公用事业类项目资产，如上下水管网、燃气管道、电力输配线路等。这类项目政府首先必须保证足够的财政投入予以建成，然后可试点将项目资产的权益分割为一定标准的金融单位，采取国有股转让、法人股转让、收益权抵押等多种方式，将其中部分资产向社会投资者进行权益转让。

（4）合同承包。主要是针对设施项目由政府投资完成，所有权属于政府，但该项目资产的管理和经营以合同的方式交由社会经营者负责，政府负责监督。如道路绿地养护、区域道路清扫、河道涵洞维修等。具体是由政府授权的投融资公司代表政府和社会承包经营者签订承包合同，在承包期限内，政府按项目实际需要支付一定的养护管理费用，并进行监察督促，社会经营者按合同规定的要求进行运营管理 。

（5）土地经营开发。土地收益已经成为很多城市的主要财政收入之一，作为政府，不能单纯地把土地一拍了之，而应该作好长期、整体地城市规划，并配套相应的基础设施。同时开发利用着眼未来，不仅仅是目前的利益。只有这样，才会良性循环，带动经济整体发展。