开发区发展优势在哪
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只有通过积极有效的改革和创新，构筑新型行政管理体制，才能真正形成开发区的比较优势和竞争优势
经过20多年的发展，我国的开发区建设取得了令人瞩目的成绩，各级开发区已成为所在城市经济发展新的增长点、技术与管理的创新点和现代化城市的重要标志。但随着开发区事业的不断推进和国内外形势的发展变化，特别是我国社会主义市场经济体制改革的深化和对外开放的扩大，开发区建设面临许多新情况和问题。开发区原有政策优势明显淡化，体制优势不断弱化，尤其是管理体制方面的缺陷日益显现，迫切需要在新形势下进行改革和创新，重构优势。
困扰开发区发展的四大原因
一是政策优势逐渐弱化。随着改革开放由局部先行走向全面推进，开发区作为本地“经济特区”的地位逐步衰落。根据WTO规则，除特殊领域外，成员国之间的产品、服务和投资均享受国民待遇，内外资企业一视同仁，区内外企业一视同仁。政府赋予开发区的税收、土地、投资等优惠政策将与非开发区趋于一致，开发区不能再握有异于非开发区的特权和优惠。由于开发区在创立之初，形成了对优惠政策依赖程度大，适应市场能力不强，而目前特殊的优惠性政策已逐渐淡化，一些地方的开发区仍寄希望于国家和当地政府给予更多的优惠政策，靠更优惠的政策来招徕外商，甚至于采取免费提供土地的做法，进行不正当竞争。过分强调优惠政策，弊端显而易见。不仅使国家税收大量流失，还造成本地企业与外来投资者的不平等竞争。
二是开发区行政主体地位不明确。开发区经过20多年的探索实践，取得了巨大的成绩，但并没有形成一个全国性的有关开发区的法律体系，虽然部分省市已经由地方人大通过或以政府法令的形式制定出台了关于开发区的地方性法规，其法律地位问题得到了一定程度的解决。但是，大部分开发区仍缺少行政执法的主体资格，不能建立强有力的行政执法体系，使管委会无法在环境建设、减少行政审批、提高办事效率、保护企业合法权益等方面发挥其应有的作用。
三是存在向旧体制复归的压力。开发区作为地方政府的派出机构，虽然多数拥有所在市的市级经济管理权限，但在实际运作中关键权力往往不能下放给开发区，致使开发区产业规划、土地征用、工商注册、人才引进、资金融通等方面受制于所在地方的其他有关部门和有关政策条文的制约，所授权力落实困难，得不到有效调度和合理发展。近年来，国家和省市先后对工商、税务、技术监督、社会保障等管理机构实行了垂直领导；一些赋予管委会的权限被各部门的行政规章和红头文件所强调的纵向集中管理所分解，一些原本下放给开发区管委会行使的职能权限上收，有些虽未上收但须逐事逐项上报“确认”、“审核”。权限分解所导致的必然结果，就是办事环节增多，协调难度增大，工作效率降低。
四是人员管理与发展脱节。行政人员由开拓进取变为动力不足，有效激励机制不完善，人员、知识更新步伐滞后。由于不少开发区的行政工作人员按政府公务员的身份管理，上级委任，定编定级，人员很难流动；加上管委会职能部门相对较少，领导职数有限，职务上升空间较窄。客观造成素质不高的人难出去，高素质的人难进来；有才干的人难上去，无才干的人难下来。这种状况时间一久，矛盾就显露出来，导致一些行政工作人员缺乏工作动力，安于现状，不思进取，小富即安，小进则满。观念老化、知识老化、队伍老化的问题比较突出。
上述问题的存在，使一些开发区以往所具有的观念新、体制优、机构简、人员精、包袱轻、效率高等比较优势受到挑战，发展势头放缓，甚至停滞。社会上流传的“特区不特”、“排头兵在徘徊”之类的说法，或多或少反映了这些方面的问题。
创新是开发区发展的灵魂
开发区是伴随着改革开放产生的新生事物，其创业的实质，是开发模式、管理模式的创新，只有通过积极有效的改革和创新，摒弃旧体制的“痕迹”，吸纳市场经济发达国家的成功经验，科学地构筑适应发展需要的富有生机和活力的新型行政管理体制，才能真正形成具有中国开发区特色的比较优势和竞争优势。
一是全面改善经济发展环境。随着政策优惠对投资者吸引力的不断减弱，开发区要将工作的重点放到改善经济发展环境上来，使企业在当地留得住，见效快。一是要不断提升基础设施配套水平。只有过硬的基础设施，才能达到吸引金凤凰筑窝生蛋的目的。供水、供电、通讯、道路、环保、治安等方面有力的保障，是投资者投资项目得以如期开工的必要条件。同时，要积极发展高品质的生活、娱乐设施，努力打造与国际接轨的仿真环境。二是要构建完善的配套产业环境。利用完善的配套产业环境吸引投资者，特别是那些知名大企业、跨国公司，已经成为开发区招商引资的新动向。我国的长三角、珠三角等地区在吸引国内外投资方面一直优势很大，一个主要原因就是通过多年的发展积累，地区内形成了一系列具有强大生产能力的民营中小企业，形成了完善的产业链条。三是狠抓软环境建设。软环境的好坏体现着一个开发区的核心竞争力，我们要站在投资者的角度，想投资者所想、急投资者所急，为投资者提供各种专业化服务，尽最大可能帮助投资者解决生产、生活上的困难，让投资者能在细微处感受到开发区舒适宽松的人文环境和热情周到的服务。
二是建立务实高效的领导机制。首先，要从法律上明确开发区的行政主体地位，通过制定开发区区管理条例，对项目审批、规划建设、土地征用、劳动人事、工商登记及知识产权保护等事关开发区发展大局的诸多方面加以明确，依法调节开发区内行政、事业、企业等各类主体的行政和民事行为，保护各类主体的合法权益。其次，各级党政领导机关必须着眼未来，审时度势，加大对开发区扶持和保护，采取一系列超常措施，协调和理顺关系，使开发区真正成为改革开放的实验区。要从开发区这一特殊的区域出发，合理地划分事权，尽可能把本级所拥有的经济与社会管理权限交给开发区行使，一些不便下放的权限，也可以采取变通办法处理，使开发区有较大的决断权、处置权。开发区领导机构要对管理机关的人、财、物实行统一管理，对区域范围内的经济和社会事务统一管理，以提高决策效率。
三是进一步发挥管理经济的职能。开发区要学会按照市场经济规律办事，与国际惯例接轨，要更多地注重宏观层面的管理，立足企业发展，不断提升服务质量与水平。要深入进行行政审批制度改革，大幅度地减少审批事项和审批环节，强化政策导向、综合执法和公共秩序的监督管理，切实转变工作职能和行政方式。要大力发展社会中介服务体系，充分发挥社会中介服务体系的管理和服务作用。对于行业协会类型的中介组织，要给予鼓励和支持，更多地发挥其在行政管理和行业自律方面的作用；对于金融、财会、评估等类型的中介组织，要完善制度、优化环境，使其完全按照市场经济体制得到充分的发展，充分发挥其服务功能，为企业的培育和发展创造良好的条件。
四是形成选优用优、效率优先的激励机制。要坚持“以人为本”的管理理念，尽可能体现“事业留人”、“待遇留人”的小环境，使开发区既出“建设成果”，又出“人才成果”。要形成选优、用优、效率优先的激励机制，形成择优录用、能上能下、能进能出的用人机制，激发广大干部职工的创业热情。要创新人事管理制度，深入推进政府雇员制，人才派遣制，公开招聘制，尽快实现干部人事、劳动用工和分配制度的市场化。要加强思想教育，重视业务建设，健全、完善考核体系，畅通人员退出渠道，确保新陈代谢。要建立完善廉政保障机制，使每一名干部职工都做到政治强、业务精、作风硬，以一支高素质的管理者队伍来实现开发区的现代管理。
创新是开发区的灵魂。面向未来，我们在创新中赢得机遇，在创新中实现跨越式发展。(作者系山东省东营市市长助理，东营经济开发区党工委书记、管委会主任。博士)