“撤点并校”扫描

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城乡学校的布局调整进程就像一场百米竞赛，经历了起步、发动，并在十多年后即将冲向终点。在这场竞赛中，随着校车事故频发，农村“撤点并校”被认为是造成问题的原因之一，尽管也有人对此持有异议。但不可否认，随着农村“撤点并校”，城镇学校规模越来越大，三五千学生的学校屡见不鲜。面对农村学校随之而来的各种问题，如上学成本增加、校车安全、农村文化的传承丢失等问题，种种矛盾拷问着“撤点并校”的是与非。

如果说一项政策可以改变我们生活的话，“撤点并校”无疑是其中较为典型的一个例子。村里没了学校，孩子远赴他乡读书，陪读、陡然增加的上学成本等问题随之而来。这些改变，让已经习惯了日出而作、日落而息的农民一时难以适应。原本平淡却充实的生活因为孩子上学的问题一下子变得动荡、焦虑。他们面临的第一问题就是：如何让孩子走完从家门口到校门口这段以前在蹦蹦跳跳中就可以走完的路。

“撤点并校”11年

“村村有学校”，这曾经是举全民之力而一度实现的教育目标，也是让许多人对乡村文化传承始终不失期望的人文景观。

20世纪90年代，我国实施的国家义务教育工程，为农村学校建设投入了巨额资金。仅在西北、西南欠发达的九个省区、469个贫困县，中央和地方就共投入54.9亿元，修建了14942所中小学。20世纪90年代初，发起并实施了“希望工程”项目，十多年来，该项目共募集资金53亿，在农村建设希望小学l5444所。到90年代中期，我国基本实现了“一村一校”，保证了农村孩子有学上、有书读，村子里最漂亮的建筑是学校，为普及九年制义务教育打下了坚实的基础。

然而，2001年起政策开始转向。当年，国家出台《关于基础教育改革与发展的决定》（以下简称《决定》），该文件第十三条要求地方政府“因地制宜调整农村义务教育学校布局”，要“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”。

这一决定，在教育界被简称为“布局调整”，在民间，则被简称为“撤点并校”。众多农村小学校在“优化教育资源配置、改善办学条件”的原则指导下，被逐渐撤并或升级。2012年5月，教育部公布数据显示，2000年我国农村小学数量为440284所，而到2010年则只有210894所。十年间农村小学数量减少了52.1％。

在河南省虞城县的农村，很多村小已经消失。消失的学校里，有一些属于自然消亡。近些年，随着人们对优质教育的要求越来越高，加之外出务工等原因，村民们纷纷送子女去县城上学。一些村小还没等到撤并的那天，就因为生源流失严重自行关门。这些村小的消失从一个侧面反映了我国农村教育面临的现实状况，即农村生源锐减导致农村学校规模下降，“撤点并校”成为不得已的选择。

从制度设计上看，“撤点并校”政策的出台，旨在优化教育资源的合理配置，让农村孩子尽可能享受到与城镇孩子同等的义务教育权利。

凡事有利必有弊。“撤点并校”造成的负面效果，当初决策层并非没有预见，2001年出台的《决定》明确指出，农村小学和教学点“要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学”。可是在现实运作中，落实政策的重点却放在了“合并”上，“方便学生就近入学”这一前提被一些地方忽略了。

2011年是“撤点并校”走过的第10个年头。这一年的最后两个月，两次校车事故让“撤点并校”又置身于舆论的漩涡之中。12月12日，江苏徐州丰县首羡镇发生一起运送小学生车辆侧翻事故，共造成15名学生死亡，11人受伤。另一次事故更为惨烈，11月16日，甘肃省庆阳市正宁县榆林子小博士幼儿园一辆运送幼儿的校车发生交通事故，造成21人死亡(其中幼儿19人)、43人受伤。当时这辆核载人数为9人的面包车上，装进了64人。

除了频发的校车事故，无论是扩大学校规模，还是优化教育资源配置，在努力达到布局调整初衷的过程中，上学难、废校利用难、寄宿学校食品安全、学生辍学、城乡教育差距拉大等“负面影响”也在不断出现。

在提高乡村教育质量与方便孩子就近上学之间，我们必须寻找一种平衡。唯有平衡，农村娃娃们的求学之路才不会走得那么艰辛。

拉长的求学路

在焦灼、阵痛中前行的撤点并校，一直在探寻如何真正实现教育资源优化，让农家孩子们上好学、读好书。可从目前结果来看，有的地方事与愿违。

学校向县、乡集中，带来的直接后果是城镇出现学生人数很多的巨型学校和巨型班级，尤其是县城的高中，学生人数达五六千、近万人的中学已不在少数。如此巨大的学校规模，给学校管理、学校文化营造、校风建设以及教育资源再分配等方面都带来新的问题。学校过于集中，也给居住分散的农村学生上学带来不便，不仅路途遥远，也存在安全隐患，加重了家长和学生的负担。寄宿制、一餐走读制或租车接送，家长付出的成本都远远超过了义务教育免学费、书本费带来的实惠。经济负担加重成为学生失学和辍学的重要原因之一。

王亚萍(化名)上学的学校在另一个村子，叫靳家堡中学。从她家到学校的路程大概有6公里。早上5点多，15岁的王亚萍就起床了。6点左右她匆匆吃过早饭，便和村里的五六个孩子一起，骑着车打着手电筒出发上学去了。由于山路不好走，骑车到学校差不多要1个多小时。这是一个自己耗费大量时间上学的例子，而更多的孩子要依靠可能不安全的校车。

家里的早饭有一个鸡蛋，这对王亚萍来说算是比较丰盛的，因为她下一顿饭，就得等到晚上回家才能吃。因为学校没食堂，每天中午，王亚萍只得和同学们一起到校门外买些零食充当午饭。家里没有给她多余的零花钱，因此如果每天中午能够吃上一碗泡面，王亚萍就很知足了。好多学生的家离学校很远，学校又没食堂，学生们只得用零食当饭。

明明(化名)所在的学校撤并之后离校太远，父母干脆举家搬迁到姥姥家所在的村子，这里离镇上小学仅有2里地。“家里的土地都转给别人种了，没有收入，我和他爸只有都出去打工，能咋办？总不能让孩子辍学吧。”孩子平时都是姥姥带，后来妈妈发现他越来越叛逆，而且跟父母的感情也慢慢疏远，无奈妈妈放弃打工，以便能有更多时间陪孩子。

“撤点并校”导致很多地区学生辍学率上升的情况，在中西部农村地区尤为明显。贵州大学人文学院副教授杨兰和她的同事曾做过统计，贵州省晴隆县青龙苗寨7～12岁的适龄儿童120名，失/辍学72人，所占比例高达占60%。而主要原因就是实行“撤点并校”后，新设立的中心小学距离青龙寨太远，实际距离7公里。

农村中小学校数量锐减的后遗症还不仅仅体现在孩子上学有交通安全隐患、家长经济负担加重这些显而易见的问题上。大量“村小”的撤并，对农村社会的影响远远超出教育领域。不少农村家庭为照顾年幼的孩子上学，想尽一切办法举家迁往城镇，造成农村土地荒芜，人口大量减少，加剧了农村的空心化。

某中心小学校长说：“现在掏钱也买不来学生。咱这儿的条件要比过去好多了，但现在却闲着，而城里特拥挤。为啥？城里条件更好么，家长都把娃娃送进城里去了。”追求优质教育资源，将孩子从农村学校转到城镇学校、从城镇的一般学校转到重点学校、从县城转到大城市的学校，这样的“流动”早已不是新发现。

撤并村校还会带来更为深层的乡村文化断裂和乡土认同的迷失。在中国传统的乡村文化中，学校是文化传播的中心，具有至高无上的地位，教师是乡村的知识分子，学校和乡村不可分割，乡村会因为有学校变得更加完整，村民也会因为自己的学校而感到自豪。学校和村民、和乡村文化构成了一个完整的文化群落。在撤点并校过程中，关于撤哪个村的学校，把学校并到哪里，邻近几个村常常为此发生冲突甚至械斗，说明村民对学校有深厚的感情。撤点并校对村民来说也很无奈，学生确实太少了。昔日引以为豪的学校成为村民的内心之痛。

很明显，撤点并校在某些地区不仅没有带来农村教育的欣欣向荣景象，反而导致上学难、辍学增多、公共安全事故频发等问题。甚至还有研究显示，缩小城乡教育之间差距的愿望也未实现，反而有进一步拉大之势。

中国教育发展报告（2010）蓝皮书认为，农村教育正面临新形势、新问题，重点高校中农村学生的减少令人担忧，一些地方农村“撤点并校”出现一刀切的现象，出现新辍学流失和“上学难、上学贵”问题。

由于许多地方盲目跟风，为合并而合并，给农村学生及其父母带来更重负担。甘肃山丹县撤点并校后，该县7个乡镇的初中生，大都集中到育才中学。该校去年9年投入使用，即出现学生辍学的情况。学生反映，初三有的班级辍学率达20%。学校乱收杂费、克扣挪用学生补助，致使上学负担加重，引发辍学。校方的解释是因为要建设高标准学校，才收取各种费用。

表面上看，义务教育不再直接从农民腰包里掏钱，但撤点并校后很多隐性成本却转嫁到了家长身上。

根据中国乡村教育与发展促进会在秦皇岛市青龙满族自治县的调查，在村小上学，在家吃住，每个孩子每年上学花费不到500元。撤并后，食宿费、交通费、零用钱，每年高达2000元。有的县城学校无法寄宿或条件太差，家长还需在学校附近租房陪读。搭乘超载私家面包车的青龙县三岔村四组的孩子们，每半年要交650元的车费。许多走读的孩子因为离家远，中午也要在学校就餐，“四个小包子一块钱，小孩子还能凑合吃饱，大孩子根本不够吃，要再买点菜啥的，一顿午饭至少得三块钱”，一个孩子每月的伙食费少说也得几十元。

在青龙县山神庙小学，很多家庭都是两个适龄孩子同时上学，光靠土地的收入根本负担不起。“地里的收成能换几个钱？要是孩子就近上学，在家吃住，咋也能让孩子吃饱吃好，庄稼人不缺粮食，但是要实打实掏钱负担各种费用，供俩孩子确实费劲。”

“撤点并校”，让孩子们上学的路变得遥远而漫长。面对现实困难，许多家庭也不得不做出无奈的选择和牺牲。

当全校学生在操场彩排时，杨伟荫(化名)一人站在远处，问她为何不念书，女孩没说话。那是今年5月29日的一个下午，山丹县霍城镇中心小学，忙于准备“六一”庆典。学校锣鼓喧天，操场上杨伟荫的两个妹妹在彩排，杨伟荫看着看着，忽然用手挡住眼睛，哭了。原先她在村小杜庄小学，之后迁往东关小学。去年秋季，她本该迁至霍城镇中心小学读五年级。但杨伟荫母亲决定，让她辍学。理由是，一来上学路远，二来读书也“混不出什么名堂”。

2006年6月，教育部曾出台《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》，要求防止“过度调整”，但是通知出台之后“撤点并校”的步伐并未完全停止，而对之前“一刀切”做法造成的后果，地方政府也未做出相应的补救措施。

“世间多一所学校，就少了一所监狱”。百年为计的教育，容不得丝毫马虎。

“撤点并校”再调整

在今年的政府工作报告中，总理指出，“学校调整布局要实事求是，从农村实际出发。要根据实际情况，充分考虑学生年龄、上学路途、安全等问题，建立或恢复一些农村教学点，不要让孩子们的精力都花在路上。有的教学点学生虽然少，但也要办好，要想办法帮助边远的教学点提高教学质量”。

早在2007年，就有部分网友反映布局调整导致部分学生上学难的问题，教育部在回复中要求：今后农村中小学布局调整要按照实事求是、稳步推进、方便就学的原则实施，农村小学和教学点的调整，要在保证学生就近入学的前提下进行，在交通不便的地区仍须保留必要的小学和教学点，防止因过度调整造成学生失学、辍学和上学难问题。这被舆论解读为，国家在叫停“强行撤并”。

教育部承认，在农村中小学布局调整过程中，有的地方在工作中存在简单化和“一刀切”情况，脱离当地实际，撤销了一些交通不便地区的小学和教学点，造成新的上学难；有的地方盲目追求调整的速度，造成一些学校大班额现象严重，教学质量和师生安全难以保证；有的地方寄宿制学校建设滞后，学生食宿条件较差，生活费用超出当地群众的承受能力，增加了农民负担；有的地方对布局调整后的学校处置不善，造成原有教育资源的浪费和流失等。

2009年，国务委员刘延东强调，要以规划为先导，特别是对农村“撤点并校”，要注意从实际出发，防止“一刀切”或“一哄而起”。2010年1月，教育部下发《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》，强调对条件尚不成熟的农村地区要暂缓实施布局调整，对自然环境不利的地区，小学低年级原则上暂不撤并。之后“撤点并校”转入“暂缓”状态。

2010年7月国家颁布的《教育规划纲要》指出，要“提高政府决策的科学性和管理的有效性，规范决策程序，重大教育政策出台前要公开讨论，充分听取群众意见，加强教育监督检查，完善教育问责机制”，这应该成为解决撤点并校这一类教育决策问题的重要指导精神。

2012年1月20日，教育部的《2012年工作要点》中，关于布局调整，用词变得谨慎，即“坚持办好必要的村小和教学点，审慎推进义务教育学校布局调整”。“撤点并校”经历了起步加速、经历了血与泪的教训后，我们终于开始理性看待它的利与弊。

今年全国两会前夕，教育部部长袁贵仁在接受新华社记者采访时强调，各地要充分考虑学生上下学的方便、交通安全、寄宿学校条件等多种因素，对不具备条件的学校不予撤并。对已经调整的农村学校,加大资助力度，解决好学生寄宿生活的条件，特别要防止因此造成学生辍学。对必须保留的小学和教学点,要加强师资配备，充分利用远程教育手段传送优质教育资源，辅助以光盘教学，提高教育教学水平。今后农村学校撤并调整方案必须向群众公示，充分听取民意。

2012年7月23日，教育部公布《规范农村义务教育学校布局调整的意见》(征求意见稿)，试图通过专项规划和督察，着力解决学校撤并带来的路途变远、交通隐患、班额过大等突出问题。

从公共政策的角度观察，现在回过头去看当年一哄而上的“撤点并校”行动，多少显得有些过于激进。或者可以这样说，决策者当时过于重视对教育资源的整合，却忽略了可能衍生出的问题。教育部的这份意见稿，确实是在看到了诸多问题之后的一种纠正。根据意见稿的精神，农村已撤并学校有必要的话或可恢复；如若多数家长反对，学校将不得强行撤并，如此等等。原本较为刚性的政策有了弹性空间。这种弹性的存在，正是按照科学发展观的要求对过去政策的反思与纠偏，值得肯定。

放眼全球，“撤点并校”也不仅仅发生在中国。20世纪六七十年代，美国也曾掀起一场“撤点并校”运动。1961年，美国有学区36402个，1970年减少至17995个，全国2/3的学生都在大型综合中学就读。而从90年代开始，美国竟又开始了一场“小规模学校”运动，开始拆分大规模农村学校，还原和保留小学校。为了扶持农村小规模学校发展，2000年12月，美国政府开始了“农村教育成就项目”。该项目包括“小型农村学校成就项目”和“农村低收入学校项目”。到了2008～200年，近半农村公立学校学生就读于小规模学校。其中的原因是，人们日益认识到农村小学校和小学区“不可能被消除”，教育学家对“学校合并”运动进行了质疑和反思，并从教育质量、社区交往等各方面重新审视小规模学校的优劣，认为最重要的是实现“教育机会均等”，“不让一个孩子掉队”。

一个世纪内，美国农村学校的规模先扩大后缩小，很给人以启迪。不过，稍稍留意一下这种转折的时间：当我们的农村学校开始“撤点并校”的时候，美国已经从“学校合并”向“小规模学校”转轨了。在做出重大决策之前，一方面需要对国情了如指掌，一方面也应借鉴别人的经验与教训，在全方位的、周密慎重的调研，反复思考、比较、论证后，包括剖析研究“前车之鉴”“他山之石”，再进行决策，才是科学的精神、负责的态度。

一项公共政策，在执行过程中若出现漏洞，就要及时补漏，必要时候，还须废除。这并不是说，当年“撤点并校”之举就没有意义，也不等于说其出发点就是错的，而实在是因为公共政策的制定必须在政策效果与衍生问题之间有一个很好的平衡。

政府公共治理的目标是满足广大社会民众的实际需要。公共政策则是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。显然，在政府治理过程中，公共政策不可或缺，其制定、执行以及后期的评估与调整，是对公共权力机构的考验。

农村义务教育学校的布局，属于教育领域的公共政策。透过“撤点并校”行动以及衍生的问题可以看出，公共政策在制定阶段，必须充分倾听民众的意见。更重要的是，如何在大量的公共政策制定过程中增加科学性，优化民主决策的机制，实现政策选择的“帕累托最优”，以使公共政策契合经济、社会发展的需要，造福于民。