我国“空巢老人”护理服务责任制建设研究
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摘 要：我国“空巢老人”对于护理服务的需求不断扩大，而我国养老服务业的发展相对滞后，还未建立起护理保险体系，在这样一种情况下，护理服务的责任制建设为向护理保险的过渡提供缓冲和方向。
关键词：空巢老人；护理服务；责任制
中图分类号：C931.7 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.11.77 文章编号：1672-3309（2013）11-169-02
一、我国“空巢老人”护理服务现状
据民政部的数据，目前我国空巢家庭超过50%，部分大中城市达到70%，城镇家庭养老护理服务明显缺失。2010年，全国65岁以上“空巢老人”有4150万人，到“十二五”期末将超过5100万人，占老年人口的近1/4。我国“空巢老人”的现象主要源自于传统的居家养老方式，老年人多数选择安全感强的居家养老，但大部分老年人的子女已经离开家庭、没有晚辈与其同居、只和配偶一起或独自一人生活。因此，大多数老人成为“空巢老人”。
我国服务于“空巢老人”以护理照料为主要功能的慢性病医院、护理照料机构、康复机构、晚期患者的临终关怀机构还很少，城镇尚未建立起“空巢老人”的长期护理服务网络，政府在这些方面为“空巢老人”提供的福利覆盖面还比较窄，社区“空巢老人”的福利服务设施以及家政服务组织也比较匮乏。“空巢老人”长期生活无人照料，身体好，生活尚能自理；一旦生病，子女不在身边，如买菜、洗衣、洗浴等这些日常事务都有诸多不便。随着生理功能逐渐衰退，老年人常常患有各类慢性疾病，发病往往很突然，家中无人照顾或抢救不及时，老人生命就会受到威胁，甚至在家中死亡也无人知晓。居家养老作为目前养老的主要方式，缺乏社会化服务体系的支撑，家政服务、日间照料、精神慰籍等福利项目短缺，“空巢老人”家庭亟需的家政服务人员不能满足需求，生活半自理和不能自理老年人的护理需求缺口更大。基于我国“空巢老人”护理服务的现状，建立起护理服务的责任制度是居家养老的内在要求，也是我国向护理保险制度过渡的必经之路。
二、空巢老人福利性护理服务的主要问题
第一，政府职能缺失，政策资金不到位。由于政府缺乏有效的政策支持和资金投入保障机制，同时，我国慈善组织发展有限，因此各种福利投入还远远不足以满足空巢老人的需求。政府部门机构设置混乱，职能责任分配不清晰，从业人员未经过专业培训就上岗，素质较低，服务质量差，责任心差，服务态度恶劣。政府资金投入力度不够，硬件设施抵挡，管理模式落后。“空巢老人”的养老护理面临严峻的挑战，部分地区甚至出现老人被打、致残、被欺诈、受虐等事件，而面对类似事件，政府对其监督、管控与问责的能力弱，行政能力遭到各方质疑，同时也对伦理道德建设及社会秩序造成极其恶劣的影响。
第二，法律法规不健全。目前我国针对老年人护理服务方面的法律还未建立起来，护理服务过程中出现的殴打、虐待、欺诈老人等侵犯老年人人身及财产等的违法行为，还未有明确的处理办法或规定，老年人的合法权益无章可循，无法可依。省市各级政府对各养老服务机构、企业及政府部门的发展尚未提供细化的、可行的、操作性较强的法规及条例。发展管理模式不统一，出现问题没有较统一和权威性的解释及其处理办法，这些都严重阻碍了我国“空巢老人”护理服务事业的发展。
第三，社区护理服务发展水平差异大。有些省市针对空巢老人不断探索护理服务的形式也取得一定成效，如根据独居空巢老人自我料理能力较差的事实，2011年以来内蒙古、山东、陕西、宁夏等地除了推出“红按钮”、爱心门铃、电子保姆等经济呼救设备之外，还实行了“政府补贴服务”的居家养老新形式。但由于社区的护理服务多是自发的，有些地区社区护理服务水平较低。表现在：（1）社区护理服务站设施不够完善，基础设施落后，不能满足老年人需求。（2）社区未设立专业机构，一旦出现突发问题，老人则无所是从，其权益不能得到保障。（3）社区护理服务水平低，服务内容过于单一。社区的专职人员及志愿者文化水平较低，缺乏专业的护理知识和技能，在护理服务过程中缺乏连续性，“空巢老人”长期护理的需求不能得到满足；服务项目较少，多以上门的家政服务为主，“空巢老人”的心理咨询以及临终关怀等专业化的服务处于缺失状态。
第四，从事“空巢老人”护理服务的慈善组织欠发达。我国非营利性的护理服务组织发展缓慢，缺乏资金以及政策支持，“空巢老人”的护理是长期连续的，部分慈善组织由于资金问题无法长期有效的对老年人提供护理服务。同时，慈善机构中很多从业人员都是未经过专业培训就上岗就业，有些慈善组织未按法律程序进行登记注册，因此也就不能得到各项政策及法律法规的保护，同时政府部门也不能对其进行有效的监督及管理。
三、国外通行做法
在发达国家中， 根据实施主体不同， 长期护理保险可分为两类： 一是由商业保险公司作为经营主体， 采用自愿保险方式， 属于商业保险范畴， 以美国为代表，体现了灵活、自由、多样化的优势。 二是由政府作为管理主体， 采用强制保险方式， 属于社会保险范畴，以德国为代表，有效直接的保证了护理保险的覆盖率，德国长期护理保险的发展对此后日本及我国护理保险制度的建立产生了重要影响。
四、对策建议
为了更好的建设护理保险制度，我国首要的是做好护理服务的责任制建设，以责任制建设为基础，进一步过渡到较为发达的护理保险模式，为“空巢老人”提供更健全更完善的服务。针对责任制的建设提出以下几点建议：
第一，要发挥政府在护理服务中主导的作用，加强组织领导，完善“政府主导、部门协作、社会参与”的福利性护理服务工作机制。（1）政府要转变在“空巢老人”护理服务中的角色。政府应逐渐转变为福利性护理服务的规范者，福利服务的购买者、物品管理与仲裁者以及促使其他部门从事服务供给的角色。积极支持公建民营，民办公助，鼓励引导社会力量参与到护理服务的事业中来。政府鼓励慈善组织与非营利机构兴办护理服务事业，给予政策优惠，通过非营利组织来达到整合福利服务。鼓励护理服务事业的民营化，可以聘用专门的组织机构从事护理服务，使护理服务事业多元化发展。（2）政府要明确各部门职能。各地区、各有关部门要加强领导，加快把护理服务列入议事日程，进一步强化政府公共服务职能，组织或促进制定建筑设施、卫生条件、质量标准、服务规范等护理服务的标准，开展服务质量评估和服务行为监督。鼓励建立护理服务中介组织，发挥其在行业自律、沟通企业与政府联系等方面的积极作用。（3）多渠道、多形式筹集资金，支持社会办福利机构的发展及基础设施建设。政府要加大投资力度，资金是保证各项护理服务及各项设施建设有序开展的关键，要以政府投入为主导，积极争取社会各方力量及慈善机构对护理事业的支持，广开渠道，充分利用彩票公益金、慈善资金、社会捐赠资金发展社会办福利机构，这样才能加快建设与老年人生活护理、医疗康复、教育娱乐等息息相关的服务设施，才能丰富“空巢老人”的物质精神文化生活。
第二，加强“空巢老人”的权益保障。（1）加强老龄法建设。推进老年人权益保障法制化进程，开展执法检查和普法教育，提高老年人权益保障法制化水平，设立专门为老年人提供法律服务或援助的部门，向老年人宣传法律知识，同时也能更有效的保证老年人的合法权益。（2）健全老年维权机制。大力弘扬中华民族孝亲敬老的传统美德，加强对社会空巢老人这一弱势群体的社会保护工作，将其作为社会维权服务的重点对象。加强对护理服务质量检查、监督，维护“空巢老人”的生活质量和生命尊严，杜绝歧视、虐待老人的丑陋现象。（3）做好“空巢老人”的法律服务工作、拓展“空巢老人”维权法律援助渠道，扩大法律援助覆盖面，重点在涉及老年人医疗、保险、救助、赡养、住房、婚姻等方面，要加大对侵害老年人权益案件的处理力度，切实保障老年人的合法权益。
第三，构建社区护理服务网络。（1）要按照当地社区建设规划和“空巢老人”的实际需要，协调各个部门，整合资源，在城镇建设综合性居家养老服务中心、居家养老服务站点等基础设施，大力推动专业化的老年医疗卫生、康复护理、文化娱乐、信息咨询、老年教育等服务项目的开展，为老年人提供就近就便的多种服务。依托城市社区信息平台，在社区建立为老年人服务的热线、紧急救援系统等多种救助形式。（2）吸引生活能够自理的“空巢老人”走出家门到社区为老服务设施接受服务，参加各项社区组织的活动；对生活不能自理的“空巢老人”则采取派专人上门包护，满足老人的生活照料、医疗护理、文化娱乐、心理慰藉等多种需求。（3）加强社区护理服务专业队伍建设。护理服务的专业服务人员严重短缺，政府要积极开发社区、机构养老服务等公益性岗位，引导和鼓励大中专毕业生、零就业人员、城乡低保人员、低保边缘人员及其他就业困难人员到护理服务机构就业、再就业。要促进养老服务水平的提高， 加强护理服务的职业教育培训，有计划地在高等院校和中等职业学校增设与护理服务相关的专业和课程，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人才，提高从业人员的职业道德、业务技能和服务水平，采取必要的奖评政策，鼓励从业人员更好地为老人服务。
第四，提高全社会的慈善意识。要充分调动社会力量，通过弘扬中华民族传统的敬老美德，创新劝募和捐赠方式，开通多种慈善捐赠渠道以扩大“空巢老人”福利性护理服务的资金来源。鼓励一切有条件的个人和群体发扬服务和仁爱精神，积极投入各种性质的老年人福利志愿工作。
参考文献：
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