欧盟碳排污权交易机制研究

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摘要:在《联合国应对气候变化框架公约》基础上通过的《京都议定书》,催生了碳市场。本文旨在通过对欧盟碳交易机制进行介绍分析,总结其主要经验,进而对我国碳排污权交易机制的构建和运行提出建议。

关键词:碳排污权交易机制;欧盟;构建

一、欧盟在国际碳排放权交易中的地位

碳交易作为国际应对气候变暖的主要手段,从诞生之日起便备受瞩目,而碳交易市场作为碳交易的载体更是有力地推动着碳减排指标的灵活实现,环境效益与经济效益双赢的达成。

2006年交易所经手的碳交易量达5.53亿吨,其中欧洲气候交易所占82%。2006年,全球排放贸易额达280亿美元。据国际排放交易协会最新数据,2007年碳交易市场交易额超过700亿美元。据碳监测机构于2008年5月23日的分析预测,如果美国加入碳交易行动,则全球二氧化碳排放的交易市场2020年将达2万亿欧元。

欧盟在探索碳交易方面,无论是交易规模、融资途径,还是环保技术和交易制度创新均为先行者。早在2003年欧洲议会和理事会便通过了温室气体排放许可交易制度,即欧盟排放贸易体系(EUETS)。欧盟碳排放市场开始交易以来,交易量和成交金额一直居世界首位,并稳步上升。据统计,2005年,欧盟碳市场交易量已达3.21亿吨,碳交易金额为79亿美元;2006年,交易量快速上升为11亿吨,世界银行的《碳市场现状与趋势》报告显示,该年全球碳交易总额300亿美元,欧洲排放权交易就占到了244亿美元。目前,欧洲已成为世界上规模最大也是最活跃的碳交易市场。

二、欧盟碳排放权交易制度的成熟经验

欧盟ETS运行以来,取得了较为显著的成效,原因主要可归于以下几点:

首先,以法律为依托,明确管理的主体、规制的对象、交易程序、监控体系和法律责任,并将结合现实需求不断细化和扩展。

2003年10月25日的2003/87/EC指令(即排放交易指令)生效。欧盟共了跟ETS相关的文件共有接近二十份,如《在项目机制下建立欧盟内部温室气体排放交易体制指令》和《关于指令附件三国家执行标准指导意见》,其他欧盟成员国也相继了相关联的若干文件,如《英国温室气体排放交易体制》和法国的《2005-2007第一阶段配额分配国家计划》等。可以说,这些法律文件的涵盖面是广泛而且全面的,对配额的分配、执行机制、跟踪监督到处罚措施都有详尽的规定,这为碳减排提供了依据,也为碳交易拓展了广阔空间。

其次,建立透明、合理的排放权分配机制,对纳入限额排放体系内的企业规定一个排放配额。从免费发放到探索以拍卖形式出售的排放许可证,体现了对机制缺陷的及时修正。

为实现欧盟在2020年前,让碳排放在1990年的标准上减少20%的目标。在欧盟内部,由各成员国负责计算决定各国的配额总量,但为了防止各国任意增加不必要的配额,各国需要提交国家配额计划(NAPs),由欧盟委员会根据减排目标依据公平原则、考虑各国具体情况、听取公众意见之后做出审核。欧盟中央管理处(The EU Central Administrator)负责对欧盟成员各国的国家配额计划进行审批,并运用“欧盟独立交易系统”(Community Independent Transaction Log)对那些燃烧超过20兆瓦热功率的大型的工业二氧化碳排放源的二氧化碳交易进行监测和管理。

在无偿且过多地分配排放配额的方式一度使碳交易遭遇“寒冬”之后,欧盟正在逐步尝试为碳信用积分制定更为合理的价格。2013年起,欧盟将尝试让部分企业通过拍卖的方式购买和转让碳排放权。

再次,强有力的执行措施促成了碳交易的顺利发展。根据欧盟的指令,如果在一年以内,企业所排放的二氧化碳量超过其分配或购买到的数额,企业将受到经济惩罚:第一阶段(2005年至2007年)40欧元/吨,第二阶段(2008年至2012年)100欧元/吨。罚款都远远高于7～20 欧元/ 吨的碳排放权的市场交易价格,因而促进了欧盟碳排放权交易的发展,继而繁荣了碳交易市场。

目前,欧盟委员会就已宣布欧盟“碳排放配额交易系统”将进入第三阶段,即在2020年前,欧盟能源和制造部门将面临更加严格的碳减排目标。同时还积极探索将“碳排放配额交易系统”覆盖的工业部门扩展至包括化工和铝加工在内的其他行业,以拍卖方式购买和转让碳排放权,并将逐步降低作为例外(Opt-out)无偿获得碳排放权的比例。

最后,有以伦敦为中心的为数众多的交易市场,欧洲气候交易所(ECX)、北方电力交易所、未来电力交易所、欧洲能源交易所这些交易平台为碳交易奠定了基础。

三、谋篇布局――建立我国碳排污权交易机制的具体方案

1.以法规形式确定碳交易的规则及程序

依据国际市场的发展动态,吸收他国成熟经验,采用国际既定规则,对《清洁发展机制项目运行管理办法》进行去粗取精的修改,在原有的理论和实践基础上尽快出台一部《排污交易实施条例》,专章规定碳排污权交易相关内容,明确温室气体排放许可、分配、收费、交易、管理等内容,指引、规范、保障和促进碳排污权交易的开展,系统规定碳排放初始权的分配机制、参与主体资格、交易规则及程序、对市场的监控管理、超额排放的法律责任,与《京都议定书》接轨,抓大放小以争取国内与国际的碳排放交易顺畅衔接,为继而在国内开展碳排污权交易,以及我国今后承担量化的温室气体排放控制责任积累经验、奠定基础。

2.碳排污权的初始分配合理化

我国尚无国际减排义务,故暂并未以许可证的形式对本国的碳排放额进行分配。但环境容量的稀缺性已日益凸显,日后以总量控制为出发点和归宿,逐渐承担国际责任是毋庸置疑的。碳排污权作为一种用益物权,无疑具有财产权的性质,是否拥有及拥有多少排污权直接决定着每个排污源的污染控制成本。为建立公正合理有效排污许可的分配机制,目前应致力于确定大气容量,科学计算并确定初始排污权所拥有的具体排放标准,通过拍卖、招标等方式并进行有偿核发,并将所获资金作为环保专项资金进行管理和使用。

3.依托现有交易平台推进碳排放交易

在排污许可证制度和总量控制的基础上建立气候交易所,利用市场化手段配置环境容量资源的使用,形成一个长期、持续的环保宣传教育载体与平台,有利于碳排放处理的规模化发展,同时也将促进碳排放配额的出让方以更加低的处理成本和更成熟的污染处理技术来满足市场的需求,促进环境容量资源使用效益的最大化。目前,我国已经成立了北京、上海和天津等环境交易所,但提供的交易都仍集中在节能减排的技术产权交易和环保项目融资领域,离规模化的碳交易尚有差距。

考虑到配额交易的价格波动性大,我国应加快二氧化碳排污权衍生产品的金融创新工作。利用好相关金融工具才能够将价格的风险控制在一定范围之内,吸引包括普通公民在内的投资者。

4.政府部门正确引导与有效监管双管齐下

市场的形成既需要有可供交易的商品,又需要政策进行创造,政府依法进行调控和管理。所以政府部门应着手开展二氧化碳排放管理机构的建设,包括组织管理机构、许可证发放机构、排放权交易机构等及其运作,以建立严格监测考核体系,改进技术条件,与联合国清洁发展机制委员监测和计算方法保持一致,核证实际减排量。

我国清洁发展机制项目尚且面临着信息不公开、不透明、不公平的障碍,导致很多项目因缺少国际交易操作规范知识而得不到联合国相关部门的认可。而碳排污权又不同于一般商品,其中CDM项目的确定需要经过项目识别、项目设计、项目批准、项目审定、项目注册、项目的实施与监测、减排量的核查与核证、CER的签发等一系列复杂程序。即既具有常规商品交易的市场风险,又需要国内国际行政审批,不可控的风险巨大。这就要求政府改善工作方式,分行业、分项目类型加强指导,积极扶持清洁发展机制项目开发和审查中介咨询服务机构,允许为项目开发提供咨询服务的机构按照市场规律从项目成功开发中获得收益,激励咨询服务机构提供优质、高效、专业的服务,加快清洁发展机制项目开发。并可适当将咨询服务机构的收益与项目的开发风险适当关联,以提高服务质量和服务水平。此外,有关部门应利用掌握的国内外信息和公共部门公信优势,经常举办人员培训、信息交流,为开展清洁发展机制项目提供引导服务。

监督管理方面,应加大力度避免出现参与方弄虚作假,操作市场的行为,保证市场公正度和透明度,确保市场的健康、规范和有序。

5.确保公众获得碳排污权交易信息

碳排污权交易主体主要是一些大型能源、电力企业,如欧盟区域内的一些电力公司,有政府参与的采购基金和托管基金,商业化运作的碳基金,银行类买家,在此基础上,还应加大宣传力度,晓之公众以利弊,使碳减排的意识深入人心,鼓励普通民众为自己额外的碳排放付费或购买碳排污权。稳定市场价格,交易成本和收益明晰化,最大限度地使包括个体、银行、基金在内的投资者参与,扩大交易范围,让碳排放指标可以像股票一样进行买卖,政府和环保组织也可予以适当购回,以实现碳的全面减排。

尽管当前金融危机蔓延全球,各国政府纷纷力求避免给公司带来额外负担,欧盟这一大力减排温室气体的宏伟计划也可能因此受阻。但金融危机的深刻教训是发达国家对于已存在的体制弊端熟视无睹的必然结果,启示我们应当具备风险忧患意识,对环境保护的力度和步骤更加不能有丝毫迟缓或阻却,切不可为了复原经济而对原本就不堪重荷的环境施以重创。

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