韩国农业多功能性建设的经验及其借鉴意义

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[摘要]农业功能的多元化逐渐成为当今许多国家和地区关注的重要问题，韩国是世界上较早重视农业多功能性研究与建设的国家，并取得了丰硕的理论成果和丰富的实践经验，政府在农业多功能性建设中给予了政策支持和积极引导，其有关经验对我国实施农业可持续发展和建设社会主义新农村战略具有一定的借鉴意义。

[关键词]韩国　农业多功能性　建设经验　借鉴

[中图分类号]1733／37；F303　[文献标识码]A　[文章编号]log0―7326(2009)03―0077―05

农业的多功能性就是指农业除了满足人和牲畜所需要的食物和纤维这一基本功能以外，还具有满足其他社会、文化和生态环境等多种功能。农业功能的多元化逐渐成为当今许多国家和地区关注的重要问题。韩国是世界上较早重视农业多功能性研究与建设的国家之一，并取得了丰硕的理论成果和丰富的实践经验，其有关经验对我国实施农业可持续发展和建设社会主义新农村战略具有很好的借鉴意义。

一、韩国农业多功能性研究与实践及政策支持

韩国农业多功能性研究与实践工作走在了世界的前列，已对农业多功能性研究形成了一套理论方法和评价体系。并积累了一定的实践经验。韩国政府对农业多功能性建设采取的一系列支持政策和具体措施，保证了此项活动全面有序的开展。

(一)韩国较早地提出了农业多功能性概念和建设理念。韩国政府认为农业生产应当具有保证食物安全与农村的生存、保持水土、保护自然资源与环境、维护生物的多样性等多种功能，而且所有的这些功能均符合WTO“农业协议”中提出的“非贸易关注”概念，也可以称之为“非食物功能”。韩国政府充分认识到农业的多功能性概念的提出，有利于人们对农业这一传统产业进行重新和全面评价，进而在新的理论基础上制定符合时代形势发展要求的农业发展战略，有利于实现农业和农村经济的可持续发展。同时，农业的非食物或非经济功能具有公共物品的性质，每个人都可以分享其带来的利益，它一般不是农业生产的直接目标，往往得不到农业生产者的关心和投入，政府对农业进行干预和政策支持是必要的。韩国政府通过采取农村公共投资、技术支持、优惠贷款、农业补贴和市场保护等一系列倾斜政策来维持国内农业的多功能性发展，并取得了明显的效果，引起了国际的普遍关注。

(二)韩国关于农业多功能性建设的内容十分广泛。韩国认为农业的多功能性应当包括保证食品安全、形成自然风景、保护土地和自然环境、增强农村地区的社会经济生存能力等。韩国许多专家认为农业除了提供农产品以外，还存在保护粮食安全、防洪、蓄水、净化环境、乡村休闲、保护历史文化等许多社会与生态功能。由于韩国工业化与城市化速度较快，占用的耕地较多，1980-2000年可耕地面积从219.6万公顷减少到188.9万公顷。减少了13％，人均耕地面积减少到0.04公顷，减少了31％。耕地面积的减少造成了粮食自给率大幅度下降，国家粮食储备严重不足，国民的食物保障能力十分有限。为了保证粮食安全，保障农村的生存与发展功能，韩国政府早已意识到应当采取有效措施，积极发展粮食生产。尽快建立强大而稳定的国内粮食生产系统。同时，韩国农村分布着不少民族文化景观和山水自然景观，是人们观光旅游、休闲度假、文化娱乐的好去处，农业在保护地面景观与传统文化遗产、发展乡村旅游和民俗文化事业等方面具有重要的意义。韩国是重要的稻米生产和消费国家，因而十分重视稻田的防洪价值，认为稻田可以保持大量水分，降低了洪水和山崩的风险。

(三)韩国农业的多功能性建设是“新村运动”的延续和拓展。韩国农业的多功能性实践共经历了前后两个阶段，20世纪70-80年代韩国进行的所谓“新村运动”可以看作是农业的多功能性建设的第一阶段，20世纪90年代以后开展的全方位农业多功能性研究和实践，则是对“新村运动”的经验总结和巩固其成果，并在内涵上进行了拓展，是将农业的多功能性建设引向深入的阶段。韩国自20世纪60年代以后，工农业之间、城乡之间、区域之间的发展严重失衡，农业和农村问题越来越突出，从1970年开始韩国发起了“新村运动”，采取政府支援、农民自主和项目开发的形式。加强农业基础设施建设，大力发展农村基础与职业教育，积极提高农民的文化技术素质，完善农村公共服务与社会保障体系，特别是政府成为新村运动的积极组织者和参与者，进行了大量的财政投入，从1970至1980年，政府投资额高达27500多亿韩元。为了保护新村运动的重要成果，并将农业和农村各项建设事业引向深入，韩国于20世纪90年代初又进一步明确提出了农业多功能性研究和建设，对农业做出全方位的评价和认识，重视农业的综合功能，加大对农业的支持力度。韩国政府为了推动农业多功能性建设，在投入政策等方面进行倾斜，通过增加对农村地区的财政投入，加强土地改良、兴修水利和农业基础设施建设，降低农业生产成本和经营风险，减轻农业的弱质性等。

(四)韩国逐步确立了农业多功能性评价方法和评价体系。农业多功能性理论和实践的发展，客观上要求及时建立科学的农业多功能性评价方法和评价体系。农业的非食物和非经济功能具有很高的间接价值，这些间接价值和农业的生产活动密不可分，如农业的防洪、防风、固沙、防土壤退化、涵养水源、净化空气和保护文化遗产等价值都是在农业生产过程中产生的，这些价值由于不经过市场流通或市场定价机制不完善而难以衡量评估，而且这些间接价值一般需要经历很长时间才能表现出来，因而需要建立一个比较特殊而科学的评价体系。1999年联合国粮农组织(FAO)召开的国际农业和土地多功能特性会议上提出，农业的多重目标和功能需要在充分考虑各区域和各国不同情况的基础上。制定一个系统的分析框架来衡量相互联系的经济、环境、社会成本和效益，以制定相应政策，确保农业所涉及的各个方面的协调和有机结合。目前，韩国有关部门主要利用成本替代法(简称RCM方法)和应急估价法(简称CVM方法)等评价农业多方面功能的经济价值。前者是一种间接评估方法，即选择一种有销售市场的物品代替比较抽象的被评估的某种非食物功能，评估其生产或维护成本及经济价值；而后者是假想市场法的一种，用模拟市场假设某种公共物品存在市场交换，通过调查、询问、问卷、投标等方式来获得消费者对该公共物品的支付意愿，即可得到该公共物品的商品价值。

二、韩国农业多功能性建设的背景及政策效果分析

韩国较早地认识到了现代农业的多功能性，这反映了世界现代农业发展的方向和基本趋势。过去无论是发达国家还是发展中国家，农业发展的主要目标是提高单位面积产量和经济效益，而常常忽视农业的生态环境和社会文化功能，农业发展中出现了许多不可持续因素，从而引起人们对传统农业发展模式的反思和重新审视。

(一)韩国农业多功能性研究和实践符合可持续发展模式的要求。可持续发展思想是对过去单一追求产量、产值增长发展观的一种历史反思，它要求改变单纯追求经济效益而忽视生态、环境和社会效益的传统发展模式，协调多种复杂因素之间的关系，最终达到社会、经济、资源、环境等和谐与持续发

展。同样，农业的多功能性也主要体现了农业在环境、社会、经济、食物安全、农村文化等方面的综合作用，恰好符合农业可持续发展模式的基本要求，因此容易为人们所接受。20世纪80-90年代以后，包括韩国在内的一些国家和地区，在农业生产中通过减少施用化肥和化学农药，增加施用有机肥、生物肥料、生物农药等，以减轻化学投放物对土壤、水源、环境和农作物等的污染，积极发展有机农业或“绿色农业”。在此基础上，韩国等又提出农业具有多功能性，农业作为生产特殊产品的产业，不仅对实现粮食和食品安全具有重要意义，而且在保障农业和农村经济持续稳定增长，实现生物和文化的多样化发展，以及支撑其他多种产业发展方面也具有重要作用。因此，重视农业多功能性及加强对农业的支持和保护。有利于实现农业与国民经济的协调与持续发展。

(二)韩国农业多功能性研究和实践迎合了各国制订农业保护政策的潮流并引起广泛关注。农业作为事关国计民生的基础产业和弱势产业，普遍受到各国政府的特殊保护和政策支持，特别在国际农产品贸易中成为比较敏感且难以协调的一个问题，但乌拉圭回合达成的农业贸易协议与WTO有关规则对各成员国农业保护进行了限制，一些国家只好将过去的直接农业补贴转为隐性补贴，而农业多功能性正好为此提供了载体，通过强调农业的多功能性可以为政府制定农业保护政策提供理论依据。所以，在20世纪80年代末和90年代初，韩国出于应付国际游戏规则调整的形势和保护国内农产品市场的需要，明确提出了农业多功能性建设问题。韩国推动的农业多功能性研究和建设，已经引起了许多国家和地区乃至国际组织的广泛关注，日本、荷兰、挪威、瑞典等国家对农业的多功能性研究已全面展开。1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》提到了农业多功能性问题；1996年世界粮食首脑会议通过的《罗马宣言和行动计划》中指出，要考虑农业的多功能特点，实施农业和农村可持续发展政策；1998年，经济合作发展组织(0ECD)召开的农业部长会议上也引入了农业多功能性概念，并为农业多功能性进行定义；在2000年4月召开的联合国可持续发展委员会第8次会议和同年7月召开的国际非贸易关注大会上，与会各国代表对农业多功能性进行了广泛的讨论，会议强调在未来WTO的农业贸易改革中应充分考虑农业的特殊性和多功能性，必须给予各国政府一定政策上的灵活性。此后，农业多功能性问题不断出现在许多国家农业政策的讨论中，并逐渐成为国际社会愈来愈关注的一个重要问题。

(三)农业的多功能性问题成为韩国推行农业保护政策与开放农产品市场的平衡器。由于农业多功能性产生的外部性使农业商品生产的私人成本和社会成本发生差异，造成“市场失灵”，进而使农产品自由贸易不能保证农业生产的全部价值得到实现，可能导致贸易的一方利益受损，而使另一方获得更多利益。但在适度的国内政策干预下，农业的外部性得以内部化，从而不会对贸易方的贸易获益和福利产生特殊的影响。因此，韩国在WTO的农业谈判提议中首先强调的就是农业多功能问题，认为国内生产是食物稳定供给和保障食物安全的基础，单纯依赖进口会削弱国内食物供给结构，损伤本国农民的利益。政府必须对国内农业生产进行政策支持和对农产品进口进行干预。事实上，韩国一向以农业保护项目多、程度高而闻名于世，韩国农民收入中政府支付高达66％，在WTO成立以前韩国许多农产品进口受到严格限制，几乎没有大米进口，但在乌拉圭回合和韩国加入WTO之后，由于受到农业贸易自由化原则的压力，韩国的农产品进口逐渐增加，从1995年起每年进口占国内消费量1％的大米，至2004年增加到4％，其它重要农产品都有不同程度的增加。2004年过渡期结束后，韩国与世贸组织展开新的大米谈判，进一步开放大米市场已成必然，这又使韩国政府面临农业改革、稻米产业政策调整和农民强烈抗议等多方面的压力，再加之韩国农产品市场狭小，抗外来冲击能力较弱，韩国政府为了稳定国内局势和农业发展，今后仍会利用农业多功能性问题加强对农业的保护。因此，韩国一方面要承担遵循WTO规则的义务，对国际上要求韩国减少对农业的补贴和加大开放农产品市场的呼声做出一些让步；另一方面，韩国政府还承担着国内要求加大对农业支持和保护力度的压力，不得不坚持渐进式开放农产品市场的立场，并使农业保护主义政策披上“农业多功能性”的外衣。

总之，农业多功能性概念的提出如同一把“双刃剑”，它在促进现代农业全面发展和综合效益提高的情况下，同时也产生了一些负效应，即负外部性问题。韩国等一些国家往往以承认农业的多功能性为借口，加强对国内农产品市场保护与农业补贴，逐渐成为影响农业贸易扭曲的一个重要因素。乌拉圭回合《农业协议》的签署并实施，以及WTO关于市场准入基本原则的制定等，传统的贸易保护手段已很难使用，农业“多功能性”、　“非贸易关注”等正成为韩国更加隐蔽性的新贸易保护的藉口，这种做法遭到了美国等农产品出口国的强烈批评和抵制，势必会引发新一轮的国际农产品贸易争端和摩擦，可能会葬送国际多边谈判的积极成果，并大大降低农业多功能性的正效应，这应当引起人们的广泛关注。

三、韩国农业多功能性建设经验对我国的借鉴意义

目前，农业的多功能性越来越受到人们的广泛关注，它符合世界现代农业发展的基本趋势。韩国是中国在东亚地区重要的邻国，在农村自然条件、农业资源、生产方式、文化传统等许多方面与中国存在相似之处，韩国在农业多功能性研究与实践方面走在了世界前列，虽然出现了一些曲折和负面影响，但也积累了丰富的经验，其研究的积极成果和实践经验对我国具有重要启示，值得我们很好地进行研究与合理地加以借鉴。

(一)我国应当积极借鉴韩国经验推进农业的多功能性研究和建设。中国农业发展的基本状况决定了开展农业多功能性研究和实践具有必要性和紧迫性。首先，由于我国存在着典型的二元经济社会结构，农业基础设施相当薄弱，农业技术和生产力水平较低，农业比较利益差和人口增长较快等。农业发展主要还是以满足食物消费和增加农民收入等为目标，农业的非食物和非经济功能没有得到应有的重视，农业多功能性建设对于改变我国农业落后状况具有积极意义。其次，建国后，为了增加食物供应和保证粮食安全，我国广大农村地区长期而普遍地存在开山辟田、毁林造田、毁草开荒、填湖扩田等现象，从而带来许多生态和环境问题，甚至引发了严重的生态环境危机，这些活动的后遗症直到现在仍然没有得到有效医治，严重影响着我国农业的健康和持续发展。所以，韩国有关农业多功能性研究和建设的积极成果，可以给我国改变传统农业发展思路和模式以很好的启迪，为我国追求农业的多元化目标提供宝贵的经验借鉴。当然，农业的非食物或非经济功能因不同国家、不同地区而存在很大差异，它往往受农业资源条件、气候环境、农业生产结构、生产技术、农业制度与政策、农业劳动力状况、居民的生活水平与消费习惯等多种因素的影响，农业的多功能性究竟能发挥多大程度，通常取决于这些复杂因素综合作用的结果。因此，我国绝不能盲目照搬韩国农业多功能目标模式，应充分考虑中国还是一个发展

中的农业大国，农业多功能性建设的财政投入能力有限，农业和农村人口所占比重较高。农民整体文化素质和收入水平较低，不同农村地区农业资源、生产条件等相差很大，不少方面与韩国存在一定的差别，中国应当开创符合自己基本国情的和丰富多彩的农业多功能发展模式。

(二)我国可以将实施农业可持续发展战略与农业的多功能性建设结合起来。首先，农业的多功能性要求我们摒弃农业就是单纯解决吃饭穿衣问题的传统观念，树立现代农业具有多重目标和功能的新理念。其次，农业的多种功能之间存在着相互联系、相互促进、互为条件的密切关系，农业的多功能性是一个有机体系，各种功能间形成了互动的内在机制，因而维系农业多功能之间的协调与平衡意义重大，农业的多种功能相互关联推动着农业持续发展，所以，推动农业多功能性建设适应了我国农业可持续发展目标的要求。再次，农业的多功能性发挥有利于增加农民的收入、提高农业的综合效益、平衡人口分布、吸纳劳动力就业、保障农村的生存与发展等，因而拓宽了农业发展的视野，为农业寻找到更多的经济增长点，强化了农业自我发展与循环的能力，特别是发掘农业自身具有的科教、环保、民俗、文化、旅游等众多功能，将有利于吸引社会上各相关部门参与农业的开发，有利于推动全社会对农业的参与度。所以，韩国的农业多功能性研究与实践经验值得我国在实施农业可持续发展战略中加以很好地借鉴。

(三)通过农业的多功能性研究和实践推动我国的社会主义新农村建设。目前，我国正积极实施社会主义新农村建设战略，社会主义新农村建设作为一项长期而复杂的社会系统工程，其内容十分丰富、目标多元，涉及到农村物质文明、政治文明和精神文明等方面的建设，既包括农村基础设施的完善、生产与生活条件的改善等，又包括农村生态环境、科技文化、教育培训、观光旅游、民主法制、移风易俗、农民观念更新等方面的建设，这与农业多功能性建设目标具有一致性。因此，我们要以开展农业多功能性研究和建设为契机，树立科学的发展观，全面搞好农村的各项工作，抓好农村基础教育和职业技术教育，积极提高广大农民的文化技术素质，不断增加农业的科技含量，完善农村社会服务和保障体系，加强农村资源保护，改善农村生态环境，促进农村文化建设，不断扩大农村就业，增加农民收入，提高农业的综合效益，建立城乡协调发展与和谐社会，逐步实现我国社会主义新农村建设目标。

(四)尽快建立符合中国国情并为有关国际组织认可的农业多功能性科学评价体系。尽管韩国等一些国家及组织也尝试了一些农业多功能评估方法，但有些评估方法还存在较大争议，有的评估方法的准确性、普遍性和可操作性还有待实践的检验。因此，从国际意义上讲，目前需要客观分析世界现代农业发展态势，积极总结农业多功能的理论与实践经验，综合考虑农业多功能性的地域性、外部性、关联性、动态性等特点，以及农业技术、政策等对农业多功能性影响，对其经济、社会、生态、环境、文化等效益进行全面评估，尽快建立一个为多数国家和组织认可的、比较科学的农业多功能性评价体系，中国应当积极参与这项工作并发挥重要作用。从我国需要加快农业多功能性研究和实践的进程来看，中国作为一个农业大国，不同地区的农业生产条件和生产方式各不相同，各地农业发展情况千差万别，为了保证我国农业多功能性研究和建设工作健康有序的开展，亟待建立一套能够符合中国国情、客观公正、可操作性强和反映各地农业多功能性建设成效的评价体系，这方面可以适当借鉴韩国等在评价方法、评价指标等方面的经验，但要突出自己的特色，注意不同地域的差异性。