论城市商业银行的制度变迁

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城市商业银行(1995-1998年称为城市合作银行)是随着我国经济体制改革的深入在城市信用社的基础上组建而成的，它的出现有效地解决了城市信用社的遗留问题，有力地支持了地方经济的发展，也使自己得到快速发展。如今，随着我国加入WTO后国内经济、金融开放程度进一步提高，城商行为了更快、更健康地发展，也适时对自身制度进行了进一步完善。本文将首先对城商行的产生和当前的变化进行制度分析。

一、城市商业银行产生的制度分析

合作制指的是劳动者为改善自己的生产条件和生活条件以及社会地位自愿联合起来，共同占有和使用生产资料，实行协作劳动、民主管理和自我服务这样一种企业经营形式和经营制度，它没有把资本的收益放在首位而是以安全和自我服务为第一目标。就城市信用社来说，当时的现状就是：把它定性为群众性的合作制城市集体金融组织；服务对象被限定在为城市集体、个体户租赁国营小企业提供存、贷、结算服务；其股本金不能用于放贷款，存贷比只能按65%执行；实行“单行制”。随着改革的深入，追求效率的市场经济成为改革的目标，这样的环境就使得城市信用社陷入困境：定性为集体所有制金融企业后积累部分按有关规定转化为集体所有，而不是按《公司法》的规定把它分配给投资各方，忽视了投资者的利益，使得产权不清、权责不明；服务对象、资金运用和区域的限制阻碍了规模效益的实现。

制度的核心就是权利的界定，不同的权利界定影响人们的交易行为、交易成本和交易结果，进而影响稀缺资源的有效配置。对与他人合作时拥有和使用产权的成本有两种：一是拥有产权时的排他成本；二是积极运用产权时的协调成本，包括通过市场时的交易成本和通过企业时的组织成本。结合城市信用社，我们可以看出由于产权不清、权责不明造成排他成本和协调成本增加，最终使得成本增加，再加上不合理的限制阻碍了规模经济的实现，使得城市信用社在现实中效益下降和风险加大。这就是说合作制在某些城市信用社身上已不合适，存在制度变迁的需求：通过制度的变迁可以得到现行制度下不能实现的利润。鉴于此，1995年9月7日国务院《关于组建城市合作银行的通知》，决定自1995年起在撤并城市信用社的基础上，在35个大中城市分期组建由城市企业、居民和地方财政投资入股的地方股份制性质的城市合作银行。

二、城市商业银行制度的进一步完善

截止2003年6月底，全国共有城市商业银行112家，资产总额13029.40亿元，占全国商业银行份额的6%左右，并以每年25%的平均速度发展，各项存款9846.75亿元，各项贷款6523.91亿元，实现利润36.09亿元，净资产收益率为8.05%，并且不良贷款余额和比率与2002年相比实现双降，分别下降52.66亿元和7.18个百分点。可以看到城市商业银行在监管部门和各级地方政府的支持下，依靠自身努力取得了长足进步，从另一方面讲这也是其制度变迁的结果。

但仔细分析就会发现股份制这一制度的优势在目前并未完全体现出来。股份制是通过投资者入股筹集资本来建立法人企业，企业拥有独立的法人财产权并以营利为目的，实施自主经营，对股东实行按股分红的一种制度，它有四个特征：资本股份化；企业法人化；“两权”分离化；债务责任有限化。作为特征的体现，股份制有两个作用非常明显：一个是有利于扩大股本，实现规模经济；另一个是在良好的公司治理下有利于资源配置，主要是资金运用和人力资源两个方面。可这两个作用在我国城商行身上却由于以下几个方面的原因难以体现：（1）股权结构不和理。地方政府在城商行股份中的比例一般为30%左右，居于主导地位，且目前我国对外资和民间资本的进入限制过严，延缓了这种局面的改变；(2)生存空间有限。现行政策规定城市商业银行只能在本市区设置总行和分行两级经营机构；(3)存在巨大风险。一是全国城商行总体资本充足率仅为5.92%。依照现行标准未达标的有46家，其中15家为负，极少数更在-10%以下；二是截止2003年6月末，全国112家城市商业银行不良贷款余额为1078.11亿元，呆帐准备金计提至少有700个亿，但实际只提了60多个亿。

正是为了充分实现股份制的作用，近期出现了一系列变化来弥补、完善城商行的制度安排。一是民间资本和外资的进入；二是“跨区经营”；三是出现了“杭州模式”。目前城商行存在巨额不良资产，导致这种结果既有体制原因、地方政府的干预、企业的问题，也有银行自身问题，所以对于不良资产不应只靠城商行自身的发展来消化，应由多方协调处理。这方面杭州商行是一个很好的例子。

三、政府在城市商业银行制度变迁中的作用及注意事项

（一）鼓励城市商业银行进行制度创新并给予支持。城商行就像诺斯所说的“初级行动团体”，是一个决策单位，他们的决策支配了创新的进程，而我国在此前对其自身创新重视不够，要么严加管制，要么搞一刀切，忽视了城商行的自身条件，使得城商行在制度变迁中处于被动地位。另外，制度变迁是利益重新分配的过程，变迁的结果是利益主体博弈的结果，各个利益主体都想从中牟利，可这一过程中城商行无疑处于弱势，很难按自己的意愿行事，急需政府的支持来避免干扰，因此政府应在尊重城商行且不影响它的基础上支持其进行制度创新。

（二）对各级政府的监督管理。各级政府作为一个理性的个体，都有各自的利益，这些利益有时与国家的利益相背离，使得新制度安排所带来的额外利润被消耗掉。因此在制定规则时要注意各级政府的反应，要采取有效的措施预防其利用政策的漏洞来为地方谋取利益。尤其是在地方政府仍处于控股地位时。

（三）意识形态方面。林毅夫（1989年）在谈到意识形态时认为：由于当政者意识形态刚性使得他们在出现制度不均衡时，为了维护权威，不是去创造新的制度安排，而是去维护旧的无效的制度安排。所以，要避免这种情况政府就要不断地调整自己的观念，使自己与时俱进。这对我国政府目前来说就是要成为真正的游戏规则制定者，不能直接干预城商行的经营，尤其是对外资的入股，应当辨证地看待，不能悲观地认为城商行因为他们的参与而有害于地方经济，也不能乐观地说由于他们的加入城商行就会提高效益，要看到他们不仅是竞争者也是合作者，我们只要制定好准入标准、业务范围等游戏规则，有了有效和严格的执行，他们一样会为我国经济的发展贡献力量。

（四）扩大社会知识的储备。我们知道人是有限理性的，同样，政府也是有限理性的，这就使得政府虽愿意提供有效的制度可限于知识的缺乏只好放弃。因此政府要丰富自己的知识，这样可以扩大制度安排的集合，也可以降低制度设计的成本。这在银行监管方面表现得尤为突出。银监会刚刚成立，在许多方面需要提高，尤其是在人才方面。所以要加快人才的培养和引进，来保证制度供给和制度维护的能力。

（五）加快配套法律和其它制度建设。在某个制度结构中制度安排是相互依存的，某一制度安排的变迁会引起其他制度安排变化的需求。在城商行的制度变迁中，主要引起这两方面制度安排的需求：一是由于外资和民间资本进入城商行后，存在关联交易，而我国目前在这方面还没有法律规定，造成监管时无法可依，这使得外资和民间资本有可能乘机捞一把，所以要加快这个法律的出台；二是城商行实行股权多元化、市场化和资本化后，必然出现某些城商行因竞争而退出市场，这就需要一种能避免风险恶化和蔓延的制度。目前世界上许多国家采用存款保险制度来处理这一风险，我国目前还没有这种制度，因此要尽快建立。

总之，城市商业银行是我国地方经济发展中的重要力量，它的发展、壮大有利于地方和国家。因此，政府应积极考虑其制度变迁的需要，帮助它建立有效的制度，以提高效益、降低风险，使我国建立多层次的金融服务体系，为经济发展提供良好的金融环境。（作者单位：广西师范大学）