我国地方政府创新扩散特性与模式的初步考察
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内容摘要：当前我国地方政府创新的研究已经完成了前范式的研究，后续基于创新扩散视角的地方政府创新研究方兴未艾。地方政府创新扩散具有的传播源与潜在接受者的多维向、扩散的时序性及特定的传播渠道等属性。这种对特性的诠释，使我国地方政府创新扩散的发生机理与基本模式进一步明晰：即地方政府作为改革创新的实验标本，通过一系列制度、理念、体制等的创设、调适，而后或行政主导式的上级推广，或自发学习式的吸纳、融合，从而完成地方政府的创新扩散。
关键词：地方政府 创新扩散 调适
20世纪末以来的地方政府创新研究，在全球范围内持续开展并扩散开来。我国地方政府创新的研究起步较晚，目前对地方政府创新的研究是前范式阶段，即学界将地方政府创新概念、特征、动力、影响因素、模式等问题进行了深入细致的研究，但是对于地方政府创新未来发展趋向和新理论视角的研究进展则相对缓慢。作为创新系统的子系统，创新扩散牵涉创新的成本与收益，是创新在时空维度的延展。我国地方政府创新的政治实践丰富而独特，这为理论研究提供了良好的现实素材。本文试图以创新扩散的视角，围绕地方政府创新扩散的属性、发生机理、创新扩散的基本模式等创新扩散的框架问题进行考察，从而为地方政府创新寻找一个新的进路。
创新的扩散：地方政府创新研究的新进路
库恩的范式理论为科学研究做了方法论上的指引，“不仅揭示了科学活动及其发展是多种要素综合作用的整体性活动，而且揭示了这种整体性活动表现为集体性”。库恩的范式理论不仅强调科学研究的“发散性”，同时，更突出其“收敛性”。所谓“收敛性”，就是使科学研究在有限的范围之内进行深层次的问题的探索。“扩散模式是与许多学科相关的概念上的范式”（欧力同，1984），基于其库恩的范式理论，可以窥见在目前我国地方政府创新的研究中，其研究处于前范式阶段――即对地方政府创新的研究在诸多问题上，尚未形成一致的理论框架，但研究的内容都较为集中，关注于地方政府创新的动力、影响因素、模式、特征等方面。但就更细分的研究领域，地方政府创新的扩散研究尚未深入。
地方政府创新是一个复杂的系统，而地方政府创新的扩散是其子系统。从创新的发生、创新成果的应用、创新效果的评估与反馈，到创新的推广与扩散，这些过程，构成了完整的创新体系。创新的推广与扩散是创新过程的完结，同时也是新的创新周期的开始，如此循环往复，创新不断向前发展。因此，创新的扩散是创新系统的必要组成部分。通过创新扩散，可以逆向检视创新行为发生的深层机理、影响因素，使创新的成果持续，这也是创新价值的重要体现。地方政府创新成果的扩散，可以有效提升政府创新的效能，节约有限的公共资源及创新成本，降低在创新过程的政治风险、经济风险及社会风险。“政府最有可能从其同类组织中学习和效仿，进而推动政府创新的扩散”（马亮，2011），而同类型政府组织间在制度领域的彼此借鉴与学习，可增强其组织间的认同。
地方政府创新扩散的特定属性
扩散一词，来源于物理学的气体分子的内迁现象，后在其他学科的研究中被广泛采纳并予以扩展。罗杰斯（1983）在《创新的扩散》中指出，“创新的扩散是创新通过一段时间，经过特定的渠道，在某一社会团体的成员中传播的过程”。从罗杰斯界定的创新扩散概念中，可以梳理出创新扩散的基本要素：创新扩散是多维向的，即以创新的初始主体向诸多采用者辐射；创新扩散的发生需要累积到特定的时间界值；创新扩散需要特定的传播媒介。此外，创新扩散还需要特定的触发动机。创新扩散的这些基本属性在地方政府创新的扩散中具有适用性。
（一）传播源与潜在接受者的多维向
我国的地方政府作为行使公共权力组织机构，在宪法的框架内，由省、县、乡政府三个行政层级构成，但是在现实的政治体制运行中，又增加了地市级的行政级别。因此，地方政府创新的主体，由这四个行政层级构成。因此在创新扩散的纵向范围上，这四类主体可以双向扩散：即初始创新成果在获得行政上级的认可后，可完成行政强制主导型的自上而下的扩散。这种行政主导型的扩散，导源于资源的稀缺性和下级政府对上级的依赖性――政治发展依赖、财政依赖及人事依赖；也可实现自下而上需求诱致型的扩散，即下级地方政府基于发展的动力和外在的压力推动下，通过创造性的提供新的管理体制、管理技术和管理理念解决发展中的难题，从而被上级政府认可、采纳，并被作为普适性的创新成果进行推广。这种扩散的多维向呈现“I”型结构。目前，这种创新扩散的研究已经得到的实证研究的验证：例如，马亮（2011）对政府信息技术扩散的研究中，自上而下的扩散对政府创新的扩散具有正向作用。国外对于政府创新扩散的研究中，这种双向扩散现象较为常见的。
在横向领域的扩散中，主要是同级地方政府的水平扩散。这种类型的创新扩散，通常是基于学习模式而进行的邻近地区间的扩散。在邻近的地域，由于地方经济、文化、社会风俗等因素的相似性，再加上相近的地方政府间相互的政治交流需求，水平向的地方政府创新扩散更易于发生。这种创新的扩散呈现“一”字型结构。目前国外的地方政府创新扩散研究中，透过地理学的研究视角将“邻近效果”作为一个核心要素，就表达了创新扩散的发生，在距离相近的两个采用者之间的可能性比发生在距离很远的两个采用者之间的可能性要大得多。因此，对我国地方政府创新扩散的研究，府际关系的视角更具深层的理论与实践价值。
从我国行政层级横向与纵向的二维角度划分创新扩散是难以解释错综复杂的创新扩散网络的。在我国现实的地方政府创新扩散的实践中，扩散的形式不仅仅限于“垂直扩散”或“水平扩散”，“而是呈现为一个在多层级间互动的立体化网络：即水平扩散过程会受到政府层级结构的垂直性影响”（周望，2012）。我国的地方政府间的组织架构是一个规则联动的复杂生态系统，多重组织结构的重叠交织。诸多的地方政府创新项目绝非受制于本级地方政府，上级政府在创新项目的推广与扩散中伴着着“仲裁者”与“把关人”的角色，典型的场景是：创新的成果经过上级政府修改、转化或替代后，逐步向下扩散到其他地方政府，这种创新扩散的路径呈现“L”型结构。或上级政府在水平向扩散后再向下级政府传播，这种扩散呈现倒“L”型结构。
通过空间领域创新扩散的分析，地方政府创新扩散的多维向是多层次主体间的创新成果的交流、复制及拓展，这构成了我国地方政府创新扩散的基本特性。
（二）创新系统吸纳与重塑的时序性
时间参数本身就是创新的一个重要变量，地方政府创新扩散的过程存在时间消耗的累积。地方政府创新的扩散，不但是创新结果的传播与复制，而且是由创新构成的多个环节的复杂体系不断被创新的接受者吸纳、糅合、并重新塑造的缓慢的时序过程。这种创新扩散的时序性体现了创新潜在接受者的决策过程。创新者的决策过程指的是潜在地方政府创新的接受者获取创新的相关信息，并且采用和拒绝该创新所经历的过程。通常这个过程由五个环节构成，认知、说服、决定、实施和确认，且按时间先后顺序排列。
我国的地方政府的创新活动中，具备创新的一般属性。这些一般属性包括相对优势、兼容性、复杂性等。创新的基本属性在解释创新扩散的过程中，与创新潜在采用者在创新决策过程在时序性上密切相关。地方政府创新是政府部门为适应行政环境的变化而进行的完善自身运行、提升行政效率，增强治理能力的创新性活动。我国地方政府创新是一项组织系统进行的创新，潜在创新的接受者在采用一项外来的创新需要兼容本地的行政文化、价值观念、社会风俗等，并且创新接受者对外来的创新成果需要认知，说服相关组织机构，并且在决定阶段要评估创新的信息以减少创新结果的不确定性，由此可见创新成果的采用不是一蹴而就的激进式进入，而是一个逐步扩散的时序过程。因此，创新成果的潜在采用者需要对外来的创新成果进行观察、实验，不然会因为“水土不服”导致创新成果引入的夭折。例如，我国江苏省沭阳县政府首创的“干部任前公示”制度的创新扩散，就体现了创新的时序性特征。沭阳县于1997年8月启动“干部任前公示”，经过县级政府各个部门的采纳使用，在1998年4月，江苏省宿迁市委对沭阳县的干部任前公示制度进行引入和推广，2002年，这项干部任用制度的创新获得中央组织部的认可，并在全国范围内进行推广。从这项干部任用制度的创新发生到全国各地的推广和扩散，历时4年，这项创新的扩散清晰的体现出创新扩散的时序性特征。
（三）地方政府创新扩散的特定传播渠道
创新扩散是特殊类型的传播，是创新的相关信息在不同的创新主体间交换的过程。因此，扩散的发生需要经由特定的传播渠道，借助一定的载体进行。地方创新扩散本质上是一种沟通，但其沟通对象不同寻常，它是一种新的、不确定的理念或观念而已。不同于一般的创新传播，主要借助大众传媒和人际网络的通道实现创新的扩散，地方政府创新因其特殊的政治属性，传播的渠道和载体也具有特定性。地方政府的创新扩散主要是通过政府组织架构的载体完成。
潜在的创新接受者通过地方政府内部正规的信息渠道获取创新相关信息，而政府创新扩散是以信息的形式在政府的传播渠道内进行。政府信息的传播是镶嵌在科层结构中并藉由垂直整合的结构形态来进行的，这为地方政府创新的扩散提供了完善的传播机制，无论是纵向地方政府间的自上而下还是横向府际间的创新传播，都是依托政府组织结构的层级递推的传播模式。明确的层级指向和稳定的组织架构，为地方政府创新的扩散方向和创新扩散结果提供了确定性和可预测性，实现了创新扩散信息反馈的双向通道的功能。
基于政府组织架构的信息传播是政府内向唯一正式的传播平台，所有创新信息必须纳入正式的组织信息通道才可获得认可，因此传播的创新信息内容是需要法定部门的规制，具有权威性和规范性，这消减了创新扩散中的信息失真和高昂的传播成本，使创新的传播方与接收方在综合利益最大化的限定下实现相互信任、理解和合作，最终达到地方政府创新成果扩散的理想状态。
创新-调适-扩散：我国地方政府创新扩散的基本模式
转型期以来，我国地方政府在三十多年的时间里积累了大量的创新成果，这些成果在不同时空范围内被众多地方政府借鉴、吸收、融合、重塑，创新扩散成为我国地方政府创新领域中鲜明而又独特的政治现象。本文通过对我国地方政府创新扩散属性的分析，结合我国地方政府的创新实践，从创新扩散的过程视角构建地方政府创新扩散的基本模式。
我国的地方政府创新扩散与转型时期以来改革的渐进模式是相互契合的，这种扩散的过程提供了这样的基本图景：即地方政府作为改革创新的实验标本，通过一系列制度的创设、调适，而后或行政主导式的上级政府或中央政府的推广，或自发学习式的吸纳、融合，进而完成地方政府的创新扩散。
（一）创新扩散的发生
政府创新扩散的发生需要在特定的环境和条件下发生，这种特定的宏观背景条件是转型时期以来稳定的政治秩序和政府推行的渐进式变革。我国地方政府在改革思想的主导下，自上而下，不断探索政府管理各个领域的制度创新，使得众多富有积极效果的创新成果被不同地域、层级的地方政府吸纳、融合和重塑。此外，创新扩散发生还需要微观条件，包括创新相对优势、相容性、复杂性等几个方面。鉴于宏观因素的庞大，本文主要探讨微观具体因素。
1.创新的相对优势。创新的相对优势是指创新主体创制的新成果相对于创新潜在接受者所替代的方法具有的优势。地方政府创新成果的相对优势的评价指标包括行政绩效、社会影响、民众满意度、经济发展等。地方政府创新既包括政府组织内部结构、管控机制、运行程序等方面的变革，又涵盖政府面向公众及社会所提供的公共产品和服务等外在方面的创新领域。因此，一方面创新成果的引入要考量是否可以降低行政成本、提高行政效率等政府内部运行的绩效因素；另一方面，在公共产品和公共服务领域的创新成果引入也要关注带给社会民众的便利性及满意度。
此外，在我国的转型时期，以“经济建设为中心”的改革理念的引导下，创新的扩散带来的经济发展对于创新成果的相对优势具有极为重要的意义。从创新发展的实践过程审视，创新扩散的成果倘若可以带动巨大的经济收益，那么即可推动地方社会的各个方面持续发展，从而带来良好的社会效应，使社会民众满意，提升了地方政府的政治声望，增强地方政府社会治理的合法性，形成创新扩散的良性协同效应，使得创新扩散的相对优势得以彰显；同时创新扩散的合理性与有效性被创新潜在着的接受者所了解，为创新扩散的发生奠立条件。由此可知，创新成果相对于潜在创新接受者如果具有相对优势时，创新扩散更易于发生。例如，浙江金华市政府创新性地引入西方政府创新中的“一站式”服务模式，就是典型的创新相对优势的扩散案例。所谓“一站式”服务来源于商务活动中的资源外包服务，是工商业企业为消费者提供完整的“一条龙”式服务，后来被英国撒切尔夫人时期的政府部门所采纳。在浙江金华市政府引入这种服务模式后，全国各地的地方政府竞相采用，这种创新项目扩散开来。
2.创新的相容性。相容性主要指创新的成果与潜在创新接受者现存的组织结构、目标预期及行政环境间的符合程度。地方政府创新是在特定的行政环境、预设创新目标的前提下，进行的创新性活动。这些创造性活动是运用各种制度工具进行的理性的、有意识的行政行为，不但是融合了行政创新者的创新理念，而且蕴含着政府运行的一般规律，因此创新成果既具有自身的情境特殊性，又具有推而广之的普适性。普适性是创新得以扩散的核心要素，任何被引入的创新成果中都具有普适性特征的烙印，这也是创新扩散后，创新成果在异地政府赖以生存的基础。
创新成果潜在的接受者，需要对借鉴的创新成果进行辨识和甄选，将引入的创新成果中的情境性抽离而将普适性留存，并审慎地结合自身当前的组织结构、制度环境和行政生态进行比对，确定引入的创新成果中的相容性，最终决定创新成果的适用性。因此，创新的相容性构成创新扩散发生的重要因素。
我国的地方政府虽然在机构设置、职能职责、人事配备以及制度和程序运行等正式制度方面具高度一致性，但是具体的行政环境、社会风俗、习惯和地域文化等非正式制度等方面还是具有很强的异质性，而非正式制度的同质性更高的地区，相容性就更强，创新扩散就更容易发生。“对于交流和沟通来说，同质的交流和沟通一般发生频繁，而且相对容易”（罗杰斯，2002）。例如，我国20世纪80年代中期开始实行的暂住证制度，是城市流动人口的管理创新。最早开始制定并实行暂住证制度的是上海，后来，这一制度在全国范围内被推广和借鉴。这项创新制度的扩散发生具有一个共同的特点是：采用这项制度的城市都是经济较为发达和人口流动较大的地域，而经济不发达地区却未出现这种创新的扩散。这个案例说明创新的扩散必须具有相容性。
3.创新的复杂性。创新的复杂性是指一项创新被理解或被使用的难易程度。创新的复杂性在创新扩散过程中牵涉到创新扩散的成本与风险，同时，对于一般的创新应用而言，简约易用通常具有更强的吸引力。我国当前的地方政府层次简单但关系错综复杂，虽然整体的组织结构一致，但是行政环境的不同及管理具体的地方事务上的差异，导致创新的新制度、新技术、新理念存在多样化的现象，这些式样丰富的创新成果，或简单易用、或深奥细密，但就创新扩散的视角而言，容易理解或便于施行的创新更易于被创新潜在的接受者借鉴和引入。
创新的复杂性会导致创新引入的各种成本约束。“在组织中，之所以一种行为会比另一种行为被更多的行动者所运用，其中一个重要原因就是行动者在进行成本比较后发现，此种行为所耗费的成本更低”（张云昊，2010）。我国地方政府引入创新扩散的成果是理性的行政行为，因此不会背离成本――收益的一般理论。我国地方政府更偏好采纳低成本的创新成果，因为这样的创新复杂程度相对较低，易于理解和便于施行，组织内部执行压力相对较小，政治风险和经济风险也在可控范围。
（二）调适的发生：创新扩散的中继
1.调适的功能与意义。创新的扩散并非简单的推广或复制，而是一个将情景性与普适性不断调适、融合的渐变过程。我国自改革时期以来，在地方政府的改革过程中，最常见的变革就是作为试点、样本所进行的各种创新实验，这种创新式样范围覆盖到各个地方政府及其内部各个部门。这个时期的创新实验本身具有双重性即创新的目的性和可复制性。地方政府创新的目的性是指为解决地方政府在政府运行、经济发展、社会治理等诸多带有鲜明地域性的问题而进行的创新性活动，创新的目的明确且带有特定情境，因此，这是创新的内置特征。任何创新必定包涵这种特定的目的性，缺失了特定目的性的地方政府创新是难以持续的。除了创新本身的目的性，创新的外延也涵盖了其可复制性，即创新本身拥有的内在特质可以被具有类似情景的地方政府或内部部门借鉴、吸纳和运用。我国地方政府创新过程中具有大量的“政策创新实验”，根本目的在于创新实验后的成果推广和扩散，而这种创新成果被推广、复制的发生前提是创新在时间和空间转移过程中要经过潜在创新接受者结合自身的情境进行整理和融合，这个过程就是创新扩散发生前的创新调适。
创新调适是创新扩散的中继，是衔接创新到创新扩散的必要环节。创新扩散的发生除去上述所列的发生条件，依然需要在特定的传播环节中完成扩散的最终过程，创新的调适正是扮演了这样的中介角色。这个调适过程的完成即需要传承创新本身的特定属性，又要接续潜在创新扩散接受者的引进目的，调适的功能就是将两者的特性充分的融合，并在创新扩散的最终成果中显现创新扩散的恰适性。从哲学的角度而言，世界上没有任何事物是完全相同的，差异的存在和事物的多样性为调适的发生提供了客观可能。创新调适作为创新扩散的中继，需要将不同地方政府间的各种差异进行比对、分析和筛选，结合自身的行政环境融合初创成果的合理要素，从而使引入的创新成果。
2.调适过程中的中介角色。从技术扩散的角度而言，创新扩散过程中需要中介角色促进创新扩散的完成。市场机制框架下的创新中介角色是以盈利为目的，为创新提供者和潜在接受者提供技术转让的中介服务。而作为地方政府创新扩散过程的中介角色，桥接的是以公共利益取向为基点的地方政府主体，协调、平衡多重利益是其内在禀赋。就我国的地方政府创新调适的中介角色而言，主要由两种行政主体来承担。
一是创新实验完成后，由创新源发地的上级政府或中央政府来承当中介的角色。在我国地方政府创新中，大量创新的扩散需要上级政府来主导。从我国目前的地方政府创新的扩散实践来看，在源发地的创新成果推广之前，需要获得上级政府的认同，并对其创新成果进行归纳、整理，之后创新的扩散才获得可能。上级政府作为中介角色，不同于技术扩散中的中介结构，仅仅以盈利为目的。上级政府或中央政府对这些创新项目要充分评估，衡量创新所带来的各种政治风险、经济风险及社会风险，且稳定是创新扩散的核心价值。上级政府或中央政府对创新的调适就是将创新成果的效用与风险最优化的过程。例如，我国在转型时期的城镇职工的社会保障政策的创新，就是中央政府首先选取国有企业职工密集且有代表性的辽宁省进行“政策实验”，通过这种“政策实验”，将辽宁省的城镇职工的特殊性与全国的城镇职工的一般性进行比对，然后创新社会保障政策。通过3年时间的试运行，调整政策中的不足，逐步完善。此后，中央政府根据临近地域的原则，在东北地区推行。这个过程就是中央政府对创新的社会保障政策调适的过程，根本目的在于“政策实验”产生的社会保障政策的全国适用性。