“反弹琵琶”:论多边贸易体制对区域贸易协定的影响
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［内容提要］ 区域贸易协定对多边贸易体制的影响到底利大于弊还是弊大于利，学界至今尚未达成共识。既然如此，不妨突破思维定势，撇开区域贸易协定对GATT/WTO的影响暂且不谈，从人们淡忘甚至遗忘的角度切入，分析多边贸易体制对区域贸易协定的影响，从多边贸易体制自身寻找面临困境的根源。这对于缓解区域贸易协定与多边贸易体制之间的冲突与矛盾，或许有所裨益。
［关键词］ 国际贸易 多边贸易体制 区域贸易协定
中图分类号：F744 文献标识码：A 文章编号：1007-1369（2008）4－0015－06
区域贸易协定（Regional Trade Agreements, RTAs）与多边贸易体制之间是什么关系？这个问题一直是经济学家、政治学家乃至法学家热烈讨论的话题。梳理这方面的文献之后发现，无论是国内还是国外学者，基本都是先入为主地以多边贸易体制为中心，从RTAs对多边贸易体制的影响和效应角度剖析二者之间的关系，认为区域主义是多边主义的“垫脚石”（building blocks）或“绊脚石”（building blocks），“补充物”(supplement)或“替代物”(substitute)。
RTAs对多边贸易体制到究竞有利还是有弊，是利大于弊还是弊大于利？对于这个问题学界同样至今也没有达成共识。在当前WTO多边贸易体制正处于举步维艰的严峻形势下，我们应当对WTO多边贸易体制进行全方位多纬度的研究和解读，对多边贸易体制在新的千年回合里能否稳定发展及其未来走向进行深入的理论思考。
既然从RTAs对多边贸易体制的影响角度分析无法得出合理的结论，不妨突破思维定势，撇开RTAs对GATT/WTO的影响暂且不谈，从人们淡忘甚至遗忘的角度切入，那就是“反弹琵琶”，分析多边贸易体制对RTAs的影响，或许能够得到意想不到的收获。
非歧视体制中的歧视
即将逝去的半个世纪，既是RTAs迅速繁衍的半个世纪，也是GATT及其继承者倡导的多边贸易体制空前开放的半个世纪。仔细分析二者一前一后的发展过程，着实令人吃惊。非歧视原则当之无愧地成为GATT/WTO多边贸易体制的基石，而RTAs则具有与生俱来的歧视性。歧视性的RTAs在非歧视性的多边法律框架内奇迹般地存活并迅速繁衍，更不可思议的是大多数区域集团本身就是由GATT/WTO成员组成。
原GATT体系的中心目标，是消除国际贸易中的不公平待遇，实现全球贸易自由化。GATT之后的WTO继承了这个目标，通过两个互有区别的非歧视性原则（Nondiscrimination Principle）――最惠国待遇（MostFavored Nation Treatment, MFN）和国民待遇原则（National Treatment, NT）来实现和保障国际贸易自由化。
非歧视原则是WTO的基石，也是现代国际贸易关系中最基本的原则。它是国际法上国家平等原则在国际贸易关系中的延伸。［1］它包括两个方面的涵义［2］：一方面是所谓的“外外无别”。它要求任何成员方在向其他成员方提供优惠或进行限制时，不能借此制造歧视待遇，不能因此而在不同成员方之间形成竞争机会的不均等。或者说，任何成员方的商品跨越某一个成员方的国境（当这个成员方是一个独立的国家）或关境（当这个成员方是一个独立的关税区）时，该成员方不得由于这些商品来自不同的国家和地区而对它们实施不同的待遇，即差别待遇。这就是最惠国待遇所体现的精神，目的是保证来自不同成员方的进口商品，在某个成员方的市场上，处于同等的、非歧视的竞争地位。另一方面，非歧视原则体现在所谓的“内外无别”上。它要求WTO的任何成员方在向进入国境或关境后，在其国内或境内市场上进行竞争的其他成员方商品提供优惠或进行限制时，不能在国内（或境内）商品、企业与国外（或境外）商品、企业之间形成差别待遇。或者说，任何成员方向其他成员方的商品、企业提供的待遇，不得“低于”国内（或境内）商品、企业享有的待遇。这就是国民待遇体现的精神，目的是保证进口商品与国内（或境内）产品、外来企业与国内（或境内）企业，处于同等的竞争地位：同本地企业和商品相比，外来的商品和企业处于不受歧视的地位。
非歧视原则的提出主要是基于这样一种考虑，即任何形式的歧视必然导致更严重的歧视。虽然实行歧视性待遇可能给一些国家带来短时间内的利益，但是从长远来看，如果放任这种情势继续发展，所有国家将深受其害。［3］这便是GATT成员方无条件地相互给予最惠国待遇的理论基础，从而使得WTO下的最惠国待遇从双边走向了多边，实现了最惠国待遇的多边化，［4］而这也正是GATT/WTO保持持久旺盛生命力的法宝。
此外，从立法背景看，引进这一原则主要是深刻认识到世界经济集团化带来的关税歧视可能成为引发世界大战的主要因素。1929年美国颁布了斯穆特－霍利关税法（SmootHawley Tariff Act），实行高关税，引起了20世纪30年代贸易保护主义大泛滥，各国纷纷高筑关税壁垒、限制外国货物进口，采取“以邻为壑”的政策（beggarthyneighbour），甚至连作为国际贸易基石的最惠国条款也被抛到九霄云外。这一时期世界各国奉行的以高关税为代表的贸易保护主义政策为资本主义经济危机乃至第二次世界大战埋下了祸根。
美国著名国际法学家路易斯・亨金就曾指出：“在20世纪初期，人们目睹了自由放任的破产和友好通商航海条约网络的不足，在两次世界大战之间的那段时期，保护主义措施和包括高关税的反措施盛行，货币贬值与对贸易控制，对国际经济的广泛和严重的损害导致了世界范围的大萧条。这一深深的危机被第二次世界大战所‘克服’，但是，其教训难以忘却。”［5］
在这样的情况下以贸易自由化为指导思想的GATT多边贸易体制建立了以最惠国待遇、国民待遇、透明度原则等为核心内容的一整套国际贸易法律制度，通过谈判降低关税、扩大市场准入、排除一切关卡或贸易壁垒给正常贸易造成的扭曲，把各国对跨国货物流通的干预、限制减少到最低程度，从而逐步实现贸易自由化的目标。于是，《建立世贸组织马拉喀什宣言》中就将“消除国际贸易中的歧视待遇”作为WTO的主要目标之一。非歧视原则蕴含在WTO协议的诸多条款中，非歧视原则的条文化使得该原则成为WTO成员方必须履行的明确的法定义务。［5］
WTO的精髓是规则，WTO规则的特点是“原则+例外”。区域贸易协定之所以引起人们广泛关注，特别是在多边贸易体制领域，就是因为它与生俱来的歧视性，背离了“以规则为导向”的WTO所明确规定的法定义务，从而构成多边最惠国待遇的最重要的例外。
GATT/WTO多边贸易体制框架下的区域贸易一体化安排起源于20世纪50年代欧共体的成立，现在几乎所有的WTO成员都加入了一个或多个RTAs［6］。RTAs本来是作为最惠国待遇原则的例外而存在，但是经过半个多世纪的发展，这种“例外”基本上成为了21世纪国际贸易的主要特色。［7］
既然无条件的最惠国待遇成为GATT的基石，成为非歧视原则的核心原则，那么区域贸易安排是如何成为最惠国待遇原则最重要的例外从而享受“特权”的呢？有以下三个方面的原因：
(1)政治现实。“存在的就是合理的”。德国著名哲学家黑格尔的这句至理名言用在区域贸易协定身上再恰当不过。1947年GATT签署时，美英之间冲突的核心就是英国坚持的英联邦帝国特惠制（Imperial Preference System）。这个区域贸易安排具有明显的歧视性，与美国极力推崇的GATT非歧视原则背道而驰。除此之外，世界上已经存在很多的区域集团，如1703年成立的苏格兰和英格兰政治经济联盟，1834年生效的日耳曼关税同盟和1944年达成1947年生效的比荷卢关税同盟等。如果GATT当时不允许有这样的例外规定，禁止缔约方与周边国家和地区建立区域集团，那么将造成许多主要贸易大国如英、法、德等难以接受总协定。更重要的是，第二次世界大战以后西欧的统一成为美国当时主要的外交政策目标。［8］众所周知，GATT在当时只是一个临时条款，面对世界经济中的大国根本没有讨价还价的能力，如果为了推进全球多边贸易体制的发展而要求这些地区集团解散，最终的结果必然导致自身的死亡。作为妥协，缔约方全体在1947年GATT第1条中表达了对非歧视原则的坚定支持，同时在1947年GATT第24条中允许把帝国特惠制作为一个例外存在。当时各主要国家的政治动机导致第二次世界大战后多边贸易体制的大厦中遗留下不可拭去的历史遗迹――区域贸易协定。
(2)经济学理论提供合理性依据。1947年GATT第1条第2款的经济学理论根据在于关税同盟的贸易创造效应。雅各布・维纳在1950年出版的《关税同盟问题》（The Customs Union Issue）一书中指出，数个国家或地区在结成关税同盟后，由于取消了内部关税，成员之间的相互进口增加，生产成本减少，产生出资源分配效率提高和消费者福利增加的效应，这就是关税同盟的贸易创造效应。经济学家从关税同盟的经济理论方面对其合理性进行的探讨，为区域贸易协定的合法性提供了理论基础。
据此，GATT的起草者认为，虽然区域贸易集团具有歧视性，但一定程度上的歧视性将有助于促进贸易自由化，完全没有歧视的国际贸易是不可能存在的。而真正意义上（公开、透明非排他）的关税同盟和自由贸易区也是与GATT非歧视原则相符合的，不会动摇多边贸易体制的基础，有助于促进国际贸易。
(3)区域集团以关税同盟或自由贸易区形式出现，类似于一国家内消除省与省之间的商贸流通障碍的做法，其目的在于取消或废除成员间全部（或实质性部分的）贸易限制与壁垒，这与GATT宗旨和目标是一致的，不过范围、地域不同而已。［9］
对于最惠国待遇例外中RTAs的歧视性，学者们作了大量的讨论。有的专家认为，这些RTAs的歧视性会给整个多边贸易体制带来致命的破坏，因为它们从根本上破坏了多边贸易体制所提倡的自由贸易无歧视性。但也有的专家认为多边贸易体制对这种歧视性的RTAs是可以接受的，毕竟多边贸易体制也是处在不断发展和完善的过程中，在这样一个过程中，对原则的暂时背离并不会对整个体制造成根本性的影响。
2005年1月，WTO发表了以彼得・萨瑟兰为首的专家小组所作的咨询委员会报告――《WTO的未来》（即《萨瑟兰报告》）。该报告对RTAs对非歧视原则的侵蚀表示忧虑。报告指出，GAT在马拉喀什让位给WTO以前，非歧视性原则已经严重受损。在各种RTAs错综复杂的情况下，最惠国待遇实际上已经不是WTO的原则，而是从“最惠国待遇”(Most Favored Nation)转变成了“最差国待遇”(Least Favored Nation)。
笔者认为，歧视性RTAs的存在，对于当时的多边贸易体制基本原则而言，确实是一种背离。但从理论上来看，这种背离是建立在利益协调和平衡的基础上，这在多边贸易体制中也正表现为各成员间权利的协调。也正是这种背离，可以暂时保护某些成员特定的利益，使得他们能够更好的融入整个多边贸易体制中，促进整个多边贸易体制健康发展。但对它的滥用在实际中是应该被严格禁止的，特别是它们不能成为某些缔约方保障其特定利益的工具，因为这会使得整个多边贸易体制陷入一片混乱。
多边贸易体制对RTAs的影响
从GATT的史料记载看，多边贸易体制自诞生起就开始了对RTAs的审议与监督工作。GATT创建之初面对业已存在的诸多因特殊政治关系、历史条件和地理因素遗留的区域集团与优惠贸易安排，从现实和妥善处理最惠国待遇条款的角度出发，赋予了这类区域优惠贸易安排作为最惠国待遇原则例外的“祖父条款”地位（grandfather treatment）。GATT对待RTAs的这一原始做法，事实上使区域贸易安排在多边贸易体制中构成了最惠国待遇原则的最大例外，无形中对GATT/WTO多年来处理与RTAs的关系时产生了重要影响。
首先，GATT/WTO通过“立法宽容”和“行政宽容”的两步宽容策略，给予RTAs自由发展的制度空间。
由于RTAs的天然歧视性，与多边贸易体制倡导的全球贸易自由化显然有相抵触的一面，为了防止这种歧视性的RTAs泛滥，GATT缔约者通过第24条对RTAs在多边贸易体制中赋予合法的身份和地位。
GATT对RTAs在立法上的宽容主要体现在对GATT第24条“实质上所有贸易”、“总体上不得高于或严于”、“关税和其他贸易限制”、“临时协议的审议”以及“授权条款”等方面的模糊性规定上。对于这种原则、笼统和含糊的规定，有的法律专家认为，这是GATT一大失误，给后来对RTAs的审议工作带来了巨大障碍和困难，应予以彻底修正和改进。有的专家则认为，这是GATT在审时度势和充分认清历史与现实的情况下，对区域集团所采取的一种有意识的“法律宽容”，以便审议中掌握主动权，因而主张视情况需要可对有关审议程序加以改进。关于这一问题的争论和分歧，多边贸易体制基本上倾向于后一种看法。
GATT对RTAs在行政上的宽容则体现在对RTAs审议大多流于形式，不审而终。从对1957年成立欧洲共同体的《罗马条约》进行审议以来，几乎没有一次在有关区域经济一体化安排是否符合GATT规则方面达成过一致意见，也没有任何一个区域经济一体化安排被GATT/WTO否决过。1996年2月，WTO总理事会决定成立一个“区域贸易协定委员会”(CRTA)，来专门负责审查向WTO发出了通知的各种RTAs，统一机构的建立克服了以前分别设立工作小组审查RTAs的做法所导致的分散、不系统、低效率的缺陷，WTO对区域经济组织的监督职能得到了集中和加强。但是对于如何解释WTO中所提到的对RTAs进行评定的条款，如何处理那些在RTAs中有所涉及而在WTO中尚未涉及的领域，如何处理WTO规则与现存RTAs规则的差异等问题，长期以来多边贸易体制内一直存在争议，也导致了CRTA对RTAs的审查很难有效地进行。
总之，多边贸易体制对RTAs约束和监管上的宽容某种程度上纵容了它们的扩张。
其次，GATT/WTO争端解决机制对RTAs乃至国际贸易秩序提供了稳定性和可预见性的法律保障，与此同时也成为促成RTAs的另一重要因素。
WTO的争端解决机制是对这一多边贸易体制提供安全和可预见性的一个核心因素，是成员方维护自己依据WTO协议所享权益、纠正其他成员方违反协议义务的不可或缺的重要手段。在处理区域经济组织相关问题时，亦应将其纳入WTO的争端解决机制之中，特别是20世纪90年代以来，国际经济趋势已逐渐演变成为主要贸易集团间的相互竞争与对抗，WTO将其有效地纳入争端解决机制之中，避免其间毁灭性贸易冲突的升级而阻碍多边体系的发展。
GATT/WTO建立起专门的争端解决机制来处理成员方之间的贸易争端。这种贸易争端发生的频率如此之高［10］，也使得该争端解决机制成为影响RTAs达成的另一重要因素。在一起正式的贸易争端中，“原告”通知GATT其反对“被告”的贸易措施，双方在双边的层面进行磋商，要求GATT/WTO指定的专家组成员独立地进行司法裁决。然而多边贸易组织却依赖“原告”一方独立实施专家组裁决。这样一来，如果争端当事国拥有显著的市场实力，它就很容易迫使另一方作出减让承诺或倚仗其雄厚的市场实力对另一方进行报复。而RTAs本身就拥有比单个成员方更强的市场实力，国家就可以通过加入区域组织而提升其在贸易争端中的实力。
而且，许多贸易争端都涉及到旨在提高在第三方市场竞争力的贸易政策，如出口补贴政策。一旦争端当事国未得到满意的答复，它就会寻求与第三国组建RTAs，作为争端解决程序的最后一搏。例如，阿根廷加入南方共同市场（MERCOSUR）的原始动机是获得巴西小麦市场更优惠的市场准入。巴西是阿根廷主要的小麦出口国，而其在阿根廷的市场竞争力受到加拿大和美国出口补贴政策的威胁，针对该补贴政策阿根廷曾在GATT下提起争端，未果。在有些贸易争端中，一旦争端当事国达成一致，第三国同样也可能面临着来自争端当事国的歧视。为了避免这种情况发生，第三国宁愿与争端当事国任何一方组建区域贸易集团。这方面典型的范例就是美国。20世纪80年代美国对于区域主义的热情高涨就是由于美国在GATT频频涉足贸易争端，特别是与欧共体之间官司不断。
总之，通过针对第三方的歧视性贸易政策和措施，RTAs使得在多边贸易体制下的争端得以暂时解决。
再次，多边贸易体制使得RTAs部分地实现了“多边化”。
在RTAs的发展趋势中，一个显而易见的进步就是关税优惠所占的比重越来越小。究其原因主要就是由于GATT通过多轮回合谈判大幅度地削减关税，最惠国待遇原则在多边层面全面推行。［11］“乌拉圭回合”谈判后WTO在有些问题上甚至制定了比区域集团更为严格的法纪，例如在农产品和反补贴措施方面的规则就超过了欧盟和北美自由贸易区（NAFTA）。在知识产权、技术壁垒和卫生检疫方面的规则，明显地把NAFTA等不少自由贸易区的有关规则“多边化”了。《与贸易有关的投资协议》（TRIMs）在要求消除汽车部件国产含量的过渡期方面，比许多自由贸易区都要短，《服务贸易总协定》（GATS）中有些部门的承诺表也把某些自由贸易区这方面的歧视性给冲淡了。［12］
随着WTO多边贸易体制迈向贸易自由化步伐的加大，很可能把许多区域集团带歧视性的特惠制“融化”或使之在不同程度上多边化。［13］
最后，多边贸易体制自身的缺陷驱使成员方“另辟蹊径”，纷纷缔结RTAs。
作为一种新的全球贸易体制安排，WTO在体制职能和规则规范上较之GATT体制虽然有了许多改进和完善，但仍然存在着一些内在的缺陷。
第一，多边贸易体制缺乏强制约束力。从目前的情况看，WTO突出的危机是其约束力的缺失，以及这种缺失所导致的其权威性遭受侵蚀。［14］多边贸易体制缺乏约束机制导致美国等发达成员在世界贸易中推行侵略性单边主义贸易政策。WTO许多规则还很不明确，有的规则可行性差，甚至有些规则具有明显的偏袒性。这些缺陷往往被部分成员加以利用，成为实行歧视和贸易保护主义的借口。
第二，WTO管辖范围过于拓宽，导致其不堪重负。发达国家一直主张把诸如环境保护和劳工保护的内容纳入WTO管辖范围，其用意在于用苛刻的环境保护和劳工保护标准来抵消发展中国家的资源和劳动力成本优势。随着WTO谈判议题范围的增加以及国际贸易利益协调难度的加大，WTO在主导世界自由贸易体制方面越发显得力不从心。
第三，WTO自身运作机制缺陷注定其运行效率低下。［15］WTO决策机制和程序缺乏民主和透明度。WTO“协商一致”的表决机制反而使议题久拖不决，导致工作效率极其低下，对RTAs的审议也是由于这个原因不了了之。WTO现已拥有152个成员，因而有必要建立一个代表机制。此外还要设计一种权利保障机制。
第四，WTO体制性失衡导致发展中成员“边缘化”倾向。［16］在国际经济法领域，由实力雄厚的发达国家把持世界经济发展主动权和经贸规则制定权的事实从未改变过，虽然表现形式有所不同。多边贸易体制使得那些市场对外贸易最为开放的国家受益最多，而发展中国家乃至最不发达国家日益边缘化、边际化和化的倾向触目惊心。
总之，多边贸易体制在推进贸易自由化和维护公平贸易秩序方面起到了巨大作用，其所倡导的关税减让、透明度、非歧视等基本原则已深入人心，自由化趋势已成为国际贸易的主流。但是，多边贸易体制本身存在诸多缺陷，随着会员国的增加，这种缺陷也更加明显，许多WTO成员“另辟蹊径”，通过缔结RTAs来规避多边贸易体制的管辖。
未来的前景
当前国际贸易舞台正上演着这样的剧情：一方面，WTO多边贸易体制受到广泛质疑，而另一方面区域间或双边自由贸易协定却备受青睐，大有取而代之之势，某种意义上对已经成功运行半个世纪的多边贸易体制产生了严重冲击。
当前国际贸易领域出现的区域一体化浪潮表明，未来国际贸易何去何从正面临着历史性抉择，人们不禁要问：在新世纪里，全球法治基础上的贸易自由化之路是否还行得通？以全球贸易自由化为宗旨的WTO多边贸易体制及其法律制度是否还能得到尊重和维护？如何解决世界贸易法治的“碎片化”难题？WTO多边贸易体制及其法律制度应该作出怎样的调整，以适应新时代的挑战？这些问题的确值得我们深思。
GATT的成功实践和WTO成立十多年来所做的努力使人们相信多边贸易体制的存在是必要和有益的，应使WTO进一步发挥其多边贸易体制应有的作用。世界正面临史无前例的全球化下的危机汇合，它提醒我们，世界需要的是一个更加包容、均衡和持久的，能造福于全体人类的和平与发展的多边贸易体制，只有有效克服区域一体化带来的诸多负面问题，人类才能迎来新兴的全球化文明。
注释：
［1］曾令良.世界贸易组织法.武汉大学出版社，1996：38
［2］陈德照.WTO的非歧视待遇原则.世界知识，2002(2)
［3］Gurzon G.多边商业外交：关贸总协定及其对国家商业政策和措施的影响.伦敦，1965：6768
［4］王贵国.世贸组织与最惠国待遇原则//陈安主编.国际经济法论丛（第6卷）.法律出版社，2003：142
［5］Julia Ya Qin. Defining Nondiscrimination under the Law of the World Trade Organization. Boston University International Law Journal, Fall, 2005
［6］WTO 152个成员中只有蒙古尚未加入任何RTAs，而蒙古也在考虑加入《曼谷协定》。
［7］Global trade: is regionalism killing the World Trade Organization?. Business and Management Practices Ivey Business Journal Online,2005
［8］Minutes of a Meeting of the United States Delegation, Geneva Switzerland (July 2, 1947), in 1 Foreign Relations of the United States 1947, 960 (1976)
［9］刘俊.区域贸易安排的法学进路.中信出版社，2004：123
［10］从1948年到1998年，共有600多起贸易争端诉诸GATT/WTO。
［11］Sampson G P. Compatibility of Regional and Multilateral Trading Agreements: Reforming the WTO Process. American Economic Review, 1996，86(2)：89
［12］刘敬东.论贸易自由化――多边贸易体制及其法律制度的基石.国际贸易，2007(4)
［13］赵维田.世贸组织（WTO）的法律制度.吉林人民出版社，2000
［14］邓炜.从“多哈回合”中止看多边贸易体制的危机.经济经纬，2007(1)
［15］郭茜琪.区域共同市场秩序：重复博弈中的交易信任.江苏行政学院学报，2007(6)
［16］朱乃新.繁荣来自竞争 福利为了大众――公平效率关系的欧洲模式及其反思.南京政治学院学报，2007(3)