完善农村土地经营权流转制度的思考
开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇完善农村土地经营权流转制度的思考范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！
内容提要：现代农业是农业发展的方向，土地规模经营则是现代农业的前提。完善土地产权制度，大力推进土地经营权流转，是我国扩大农业经营规模的有效途径。因此，政府应在土地承包经营权物权化、统一城乡劳动力市场、给予土地转入大户补贴、重点扶持租赁经营和土地入股合作经营的土地流转形式等方面做出相应的制度安排。
关键词：土地经营权流转；现代农业；土地产权制度
中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)05-0050-04
实现农业现代化，是我国农业发展的目标，也是城乡统筹发展和新农村建设的要求。然而在户均经营耕地面积不到0．513公顷(农业部课题组，2005)的土地经营规模条件下谈现代农业建设谈何容易。因此，在现有土地所有制下，必须大力推进土地经营权流转来扩大农业经营规模。
1.土地规模经营是现代农业的根本要求
1.1 发展现代农业的条件
农业是典型的社会效益高而经济效益低的弱质产业。农业生产同其他产业相比，生产周期长，资金回收慢，面临的市场风险和自然风险大，而农业的平均利润率又低于其他产业。早在17世纪时，英国经济学家配第就已指出：比起农业来，工业的收入高；而商业的收入又比工业多；换言之，工业比农业、服务业比工业的附加值高。总之，农业的弱质产业性质，使之比较利益差，只有规模化经营才可能产生效益。所以，农业的发展方向是大规模的现代农业。
所谓现代农业，实质是以现代科学技术及其应用水平、现代工业技术及其装备水平、现代管理技术及其管理水平、现代农产品加工技术及其加工水平、现代农产品流通技术及其营销水平为基础、产供销相结合、贸工农一体化、高效率和高效益相统一的新型农业。发展现代农业需要六个条件。一是用现代工业装备农业，由机械操作代替人畜力作业，使农业逐步实现机械化、水利化、电气化以及信息化和网络化；二是用现代科学技术改造农业(包括生物技术和信息工程技术)，逐步取代传统的生产技术；三是用现代科学管理方法组织管理农业；四是用健全的社会化服务体系服务农业，取代“小而全”的自给自足或半自给自足的生产；五是用现代产业体系拓展农业，大幅度地提高农产品的转化增值效益和市场竞争能力；六是用现代科学知识武装农民，提高农民的文化科学素质[1]。这六个条件可以简单概括为机械化和集约化。
1.2 土地规模经营是现代农业的根本要求
现代农业的机械化和集约化是以土地的集中规模经营为前提的，而小规模经营对于现代农业则是一种障碍。建立在狭小规模基础上的农业，其技术进步的速度是非常缓慢的[2]，因为土地经营存在有效使用现代生产要素的最低临界规模[3]。分散经营的农地产权制度安排对现代农业造成严重的制约，具体表现在以下几方面。
(1)不利于实现农业机械化。机械化要求土地成片经营，一些先进的农用机械在零碎分散的土地上难以使用。(2)不利于科技进步，这种分散的小规模经营使农业科技应用的边际成本大于边际收益，也使一般农户采用新技术发展高产、高效、优质农业的需求不足。(3)不利于农业经济结构的调整。分散的、小规模的土地安排给农业的生产结构调整带来困难和挑战。对于大多数农户来说，经营的数量不多，能获取的利润非常有限，但面临的市场风险却很大，为了规避市场风险，首先生产足够的粮食和其他的农产品以满足自家的需要，在此基础上再考虑商品生产成为农民的普遍选择，最终导致农村经济结构单一。(4)不利于农业基础设施建设。固定投入是分散的农户所不能也不愿承担的，因为利用率低，致使单位农产品的成本增加，而国家投入又有限，因此导致长期以来农业基础设施日益弱化，影响我国现代农业建设。(5)不利于交易成本的降低。由于以农户为单位分散的市场主体获取信息和谈判的能力都较弱，加之我国农村社会化服务体系和市场中介组织不健全，导致农民在市场交易中处于不利的地位，交易费用高昂。这不仅表现在农产品的出售上，也表现在生产资料的购买上。(6)排斥了专业化分工。单个生产单位内部的分工是以一定的规模为前提的，而分散的小规模经营模式几乎享受不到专业化分工带来的利益。正如马克思对农民小块土地所有制的历史局限性进行分析时指出的：“生产资料无止境的分散，生产本身无止境的分离。人力产生巨大的浪费。生产条件日趋恶化和生产资料的日趋昂贵是小块土地所有制的必然规律。”这种分散的小规模经营，“按其性质来说就排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会集聚、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用[4]。
只有扩大土地经营规模，才能发挥大规模的机械化生产释放农业生产要素的效率，如劳动力、水利设施、农业机械满负荷工作效率和购买、销售网络谈判的优势。同时在农业中引入现代科学和管理技术，加上大型的企业化经营，提升农业的平均利润率和边际效益[5]。发展现代农业不能无视其规模要求，必须进行相应的制度安排，扩大农业经营规模，这远比一两项农业科技突破更有利于现代农业建设。
1.3 土地规模经营是我国现代农业的必经之路
单靠没有资本积累的小农户是根本无法实现我国现代农业的。在土地承包地块分散的情况之下，虽然可以通过外部联合的方式实现成片经营，推行机械化生产或农业经济合作组织，但终究由于交易成本过高而导致综合效益不高。这些年来国家大力倡导筹建的农业经济合作组织，但其效果如何，在农户增收贡献上就可见一斑。在目前平均利润的机制没有形成条件下，农产品成本高昂而利润低下，对于追求利润最大化的“经济人”而言，农地经营权市场的需求缺乏基本的利益驱动，土地的撂荒也就不足为奇。所以，如果不能通过土地制度创新改变分散的经营，就永远不能促进企业家资源与土地资源的优化配置[6]，无法实现现代农业。
鼓励工商企业进入农村，实现农业的规模经营，动用社会资本实现我国农业现代化是切实可行之路。绝大多数西方发达国家的农业现代化都是建立在大规模农场经营基础之上的，当然，也不排除极个别国家在土地经营规模较小基础上实现农业现代化的，但是它们有我国不具备的国情。如日本的农业现代化是建立在现代化最小临界规模(户均经营10公顷)基础上，但这主要是靠政府大量的财政补贴得以完成的。1986年，世界各国政府发放的农产品价格补贴总额为1 000亿美元，日本一国就高达400亿美元，占1／3以上。2000年日本农业的补贴占GDP总额的1．4％，而当年的农业总产值才占1．1％。农田水利设施建设和农户农业现代化的购置等支出，绝大部分由政府财政承担，需要农户支付的比重很小[7]。靠高补贴催生的日本农业现代化成本高昂，导致其农产品价格世界最高，目前日本的大米和小麦价格分别是美国的4倍和6倍，在国际上没有竞争力[8]。因此，在财力尚不足以大力实施对农业补贴的情况下，我国现代农业建设必须主要依靠推动土地规模经营，调动民间资本力量来改造传统农业才能得以实现。
我国农村目前的土地经营规模状况不容乐观，土地经营细碎化成为发展现代农业的最大障碍。从全国范围来看，我国农业经营规模偏小，不具备现代农业的基础。这不仅是因为我国人地矛盾非常突出，人均耕地面积只有世界平均水平的1／4，而且在实施土地家庭联产承包责任制的过程中，为了充分体现社区成员取得土地使用权的平等权利，都采取了“农地普占”的做法，即按人口或劳动力平均分配土地使用权，致使土地分配细碎化。据全国农村固定观察点办公室对分布在全国29个省(市、区)的274个村庄调查，完全平均分配土地使用权的村庄达74．3％，口粮田按人均分、责任田按全部劳动力均分的为5．5％；口粮田按人均分、责任田按农业劳动力均分的占11％；其余为其他形式。而且76．5％的村在分配土地使用权时又采取了好、中、差地搭配的方法。这样，在农村改革之后就形成了分散、细碎、小规模的土地经营方式。据调查，全国平均每个农户的农地面积仅8．35亩，分布在9．7块地[9]。随着人口的增长，零碎的农户耕地还将进一步被细分。
2.1 流转土地经营权是扩大土地规模的有效途径
规模经营要么靠土地所有权买卖，要么靠土地经营权流转。土地经营权流转是各国扩大经营规模的有效途径，对于土地私有制的发达国家也是如此。在美国土地流转过程中，一般不涉及土地的所有权，而大多是土地使用权和经营权的有偿流转[10],土地经营权流转(简称土地流转)是将耕地经营权转让给别人，但不能改变农用土地的用途。其目标是通过土地经营权的流转，优化土地资源配置，实行农业结构的战略性调整和适度规模经营，从而提高土地资源的配置效率，提高土地产出率，逐步形成以市场为导向、以效益为中心、以科技为动力、以产业化经营为载体的区域化布局、专业化生产、一体化经营、企业化管理、社会化服务的现代农业生产格局。这是一种制度安排，涉及到土地产权的界定，依据路径依赖原理，在我国通过完善土地经营权流转制度，加快土地经营权流转是扩大农业经营规模最为明智的选择，因为可以在不改变土地集体所有制前提下，强化其承包经营权能来得以推动。完善土地经营权流转制度是我国继家庭联产承包责任制后农村土地制度的进一步变迁，可以使土地的使用权集中在少数种田能手或企业家手中，继而实现土地规模经营成为可能，为农业生产力发展提权基础，成为我国现代农业的开端。
2.2 完善土地经营权流转制度的核心是界定土地产权
2.2.1 我国土地经营权流转不畅及其原因分析。在承包制刚刚落实之初，我国就已允许土地经营权流转，但直到目前我国土地流转始终发展很慢。地区流转不均衡，经济不发达地区土地流转规模更小，2004年广东、江苏、湖南、安徽的土地流转比例分别为14．4％、12．1％、6．3％和4．5%[11]。一些地区出现了有地不耕和无地可种的两难局面，一方面大量农地弃耕、撂荒，另一方面，一些劳动力较多的农户、那些愿意扩大经营的种田能手及部分涉农企业却没有足够数量的土地进行耕种。土地流转速度总体上缓慢，流转短期化特征明显，主要以转包和转让形式为主。土地流转过程中也暴露出诸多问题，如没有规范的土地经营权交易市场，土地流转的市场机制、价格体系还没有形成，农地流转的市场规则、中介组织还没有建立起来。国家有关法律规定滞后，对土地流转也还缺乏必要的监督、管理，现有的土地流转基本上处于自发、无序的状态。由于土地流转不畅，严重影响了土地规模经营和现代农业的发展进程。
致使土地流转不畅的核心问题是土地产权不清晰。在家庭承包制的制度框架下，农地产权结构被分解为三种权利，其一是所有权，其二是承包权，其三是经营权(使用权)。土地家庭承包制下的经营权流转就是拥有农地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。我国土地流转市场之所以长期以来不能充分发育，原因在于买方和卖方都难以形成，这主要是由于承包经营权中未包括处置权造成的。缺乏土地处置权，一方面造成土地的永久性流转无法实现，既然农民不能通过转出土地而获得进城谋生的初始资本，所以除了有稳定收入而加入城市户籍外是不会放弃土地这一最后保障的，而转入方也因土地经营权属弱而没有长期经营的信心。另一方面造成土地的短期流转也无法保障，农民进城务工的机会成本会因为国家随时出台的利农政策而改变，作为理性的“经济人”，部分农民会放弃打工到回乡种地，转出的土地虽未到期，也会因各种理由被收回。2004年的“争地风”就是一例。
2.2.2 完善土地经营权流转制度的核心是界定土地产权。
界定土地产权是完善土地流转制度的核心内容，即虚化土地所有权，强化经营权，使农户耕地承包经营权物权化。在此基础上，允许经营权长期永久流转，并可抵押、继承，培育土地流转市场的买卖双方，进一步推进土地流转。
肯定土地承包经营权是物权，而不是长期以来被视为的债权，有利于促进土地经营权流转市场的形成。耕地的承包经营权应该像“四荒”地那样是“四权”的统一，即具有占有、使用、收益和处分权力。农民拥有了处分权，就可以永久转让(出卖)或暂时转让(出租、入股、抵押等)土地。包含处置权的承包经营权既能保证农民在合同范围内有偿或无偿对土地进行转让，也允许农民通过土地经营权入股、或作为抵押品，取得非农产业的经营资本。赋予农户土地处分权的意义正在于使承包者能够将承包经营权当作独立的交换价值进行流转。只有存在完整意义上的承包经营权，才谈得上形成土地经营权流转的市场机制[12]。这种制度安排将调整行为主体的行为，进一步完善产权制度效率，促进土地经营权的流转。(1)激励效率。产权价值取决于它所内含的强度，处分权可以增加经营权的价值，对承包经营主体有更大的激励作用。(2)资源配置效率。资源优化配置的前提是资源的合理流动，只有赋予承包经营权抵押、继承等权利，土地才能加速流转，从而实现土地资源与其他生产资料和企业家资源的优化配置及集中实现规模效益。(3)约束效率。强化经营权，一定程度上减轻了所有权主体虚置带来的一系列问题，如土地使用过程中的短期行为，基层政府的侵权行为等。(4)风险规避效率。所有权主体虚置，给机会主义行为的产生留下了空间，社会风险增加。通过强化经营权，产权会更加明晰，社会风险得到规避。同时，强化经营权意味着经营者收益的增加，使其与所承担的自然风险匹配。
肯定承包经营权是物权，还有利于规范土地经营权流转市场。近年来，土地问题一直高居农村首位，也对土地流转市场的健康发展产生负面影响。导致高发的原因主要是集体经济组织经常以所有者的身份去干预承包户的经营权，打着加快发展的名义，公然违反法律政策，干涉土地承包，强迫土地流转，损害和侵害了农民土地承包经营权，究其根本原因是土地产权不清晰[13]。至于促进土地流转、发展土地规模经营等，这些都不是干预承包权、弱化承包经营权的理由[14]，承认承包经营权是物权，不是不要土地流转，而是反对以所有者的名义去干预它，去强制推行某种方式。
3.制度设计中需要考虑的几个问题
发挥市场机制及强调政府的推动作用对于土地经营权流转都很重要。发达国家的土地流转的经验也证明了土地流转既离不开市场对资源的配置，也离不开政府的制度安排，“看不见的手”和“看得见的手”必须同时发挥作用，才能形成一个健康、高效的土地流转市场。但在制度形成之初，政府的作用显得更为重要。结合我国实际，应从以下几方面完善土地经营权流转制度。(1)完善《物权法》中的相关规定，赋予经营权处分权，允许土地承包经营权可以抵押、继承等。在产权界定清晰的基础上，注重培育土地流转市场。结合各种补贴，鼓励有实力的个人或企业转入土地，吸引更多的种养大户和农工商企业投资农业；出台统一城乡劳动力市场的法律，尽快实现农民工市民化，以土地换社保，转出土地。
（2）土地流转的目的和结果都是扩大土地规模经营。一方面，政府应给予长期转入土地并达到一定规模的大户补贴，另一方面，创建土地银行或土地信托开发公司，平整土地，或协调解决成片经营问题，提供良好的土地流转基础条件，降低大面积成片经营的土地转入大户的谈判成本。
（3）选择合适的土地流转方式加以重点扶持。租赁经营和土地入股合作经营不仅经营规模较大，而且经营者一般都具有强烈的投资和谋利愿望，谋划比较充分，立足长远发展，资本充足，注重农业科技的运用，通常采用现代管理方式，有利于土地规模经营和现代农业的建设。应尽快制定鼓励这两种土地流转方式的具体措施。
（4）加快土地流转机制创新。在现有的法律框架下，通过“确权不确田”、“股田制”等转让方式，将社区农民的承包地自愿入股组成合作社，以公司形式经营。每亩地折成价格，再折成股份，按股分红，同时可在合作社范围内进行股份的转让、赠送、抵押、继承等。
（5）区别不同地区，分别确定土地的流转方向。在经济较发达地区或城市郊区，向农业园区和规模化、集约化的方向发展，主要采取企业化经营模式。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆市工商局近期出台了允许农民以土地承包经营入股成立企业，值得其他条件类同的地区积极效仿。而在经济欠发达地区，目前主要是鼓励向农业大户、示范田、种田能手流转。
完善土地经营权流转制度，促进现代农业建设是我国现代化建设整体布局的重要组成部分，因此，政府必须从统筹城乡和协调区域发展的高度认识土地经营权流转问题。农业劳动力大量稳定转入非农产业是发展规模经营必须具备的基本前提。东部发达地区和中西部欠发达地区农地流转规模不同不是偶然的现象，而是不同的外部拉力造成的。理想的农地制度应是最有效率的，追求效率的产权制度安排要同农村经济关系和经济社会发展水平相适应。因此，中国的土地产权制度改革一如在此之前所有领域的渐进式改革一样，适时地逐步推动农地产权制度的改革。在外部条件具备的地区，应及时推动农地产权制度改革；在外部条件尚不具备的地区，应大力改善外部环境，尽快为农地产权制度改革创造条件。
基金项目：本文是教育部社科研究基金规划项目(编号：06JA790048)阶段性成果。
参考文献：
[1]刘志澄.新农村建设的首要任务是加快现代农业建设[J].农业经济问题,200,(2)．
[2]韩俊.土地政策：从小规模的均田制走向适度的规模经营[J].调研世界，1998，（5）．
[3]卢荣善.经济学视角：日本农业现代化经验及其对中国的适用性研究[J].农业经济问题,2007,(2)．
[4]马克思.资本论(第3卷）[M]．北京：人民出版社，1975：910.
[5]陈永志，黄丽菏.农村土地使用权流转的动力、条件及路径选择［J］.经济学家，2007.
[6]张光宏等.农地产权制度：基本矛盾下的博弈分析［J］.农业经济问题，2006，（4）.
[7]周建华，贺志楚.日本农业补贴政策的调整及启示[J].农村经济.2005,(10).
[8]张文伟.论战后日本小农体制与农业现代化[J].上饶师范学院学报.2001,(2).
[9]郭书田.中国农村经济：改革研究[M].新华出版社，1995：42.
[10]华彦玲，施国庆，刘爱文.发达国家土地流转概况[J].新农村,2007,(2).
[11]梅福林.我国农村土地流转的现状及对策[J].决策参考，2006,(10)．
[12]张红宇.中国农地调整与使用权流转：几点评论[J].管理世界，2002,(5).
[13]刘继红.建立维护农民土地权益的长效机制[J].农业经济问题,2006，(10).
[14]段应碧.关于农村管理体制改革的几点思考[J].农业经济问题,2006.(1)．
［作者简介］张丽艳(1968-)，女，辽宁彰武人，辽宁工程技术大学政法系副教授，法学硕士，从事“三农”问题和劳动社会保障方向研究。
［收稿日期］2007-06-19