PPP融资方式在我国农村基础设施建设中的运用

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[摘要]社会主义新农村建设需要加强对农村基础设施的供给，但基于政府有限的财力和中国农村区域的广大，农村基础设施建设迫切需要寻求一种新的融资方式。ppp融资方式既可以弥补财政投入的不足，又有利于提高农村基础设施的经营管理效率。

[关键词]PPP；农村基础设施；准公共产品

[中图分类号]F810.2

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2426(2007)05-0031-03

众所周知，目前我国政府有限的财力难以在短期内独力支撑广大农村基础设施的有效供给。为了加快新农村建设的进程，有必要引入新的投资主体。PPP融资方式的运用，可以有效解决农村基础设施建设面临的资金瓶颈问题。

一、农村基础设施的内涵与属性

(一)农村基础设施的内涵

农村基础设施是为农村经济、社会、文化发展以及农民生活提供公共服务的各种要素的综合。根据其所提供的服务性质的不同，农村基础设施大致可分为三种类型：一是用于为农业生产提供必要的物质条件的生产性基础设施，包括农用土地、水土保持及田间道路建设、农田水利设施等。二是包括农村金融、信贷和保险支持及农村信息服务在内的服务性基础设施。三是由农村交通运输设施、通讯设施和农业生产资料与农产品的销售设施构成的流通性基础设施。与工业和城市基础设施相比，农村基础设施的技术含量和资本含量通常较低，所使用的技术相对简单，且包含了大量的劳动积累，由较多的活劳动与少量的资本相配套，活劳动直接转化为凝结的资本形态。加强农村基础设施建设，对于提高农业生产效率、促进农村地区经济发展、开拓农村市场以及解决农村剩余人口的就业问题，都具有极其重要的意义。

(二)农村基础设施的属性

1.自然垄断性质。多数基础设施具有自然垄断性，这是由基础设施本身的性质决定的。(1)巨大的沉淀成本增强了基础设施的垄断性特征。每一类基础设施都建有自己的网络以输送能源、材料、信息、产品或人口，而网络建设和维护的巨大费用，是提供基础设施服务总成本的主要部分。而且，从资本规模和技术工程的角度看，基础设施必须一次性进行大规模投资，这种投资具有不可分性。基础设施投资的不可分性决定了基础设施的初始投资巨大。由于大部分基础设施的资产具有耐用性、专用性和非流动性，资产不易出售或转作他用，因而投资一旦实施，就会形成大量的沉淀资本，而变动成本的比重较小，从而在客观上形成了市场进入障碍，即使没有管制，竞争者也不容易进入市场，这就可能将大量的中小资本排除在基础设施领域之外，由此更加强化了某些基础设施服务的自然垄断性。(2)具有网络特性的基础设施更加明显地具有自然垄断性。对于这类基础设施，网络终端的数量(交通、电力、通讯信号等)是衡量网络作用的最佳指标，而网络上的流量将随网络的节点几何级数增加。网络节点数量越多，边际投资收益越大。所以在传统意义上，基础设施中供水、供气和交通部门等是典型的自然垄断行业。

2.准公共产品性质。大多数基础设施都属于准公共产品，有的具有非排他性，有的具有非竞争性。一些公共产品较接近于纯公共产品，另一些较接近私人产品。比如村内道路在一定意义上可归为纯公共产品，难以对消费对象收费；农村文化娱乐设施则比较接近于私人产品，一般可以向前来娱乐的人收取合理的费用。(1)具有收益范围的区域性、有限性和使用上的相对低效性。一般来说，基础设施随着使用者的增加，其边际成本会不断降低。但由于大多数农村社区具有明显的区域性、边缘性和分散性，基础设施使用者明显少于城市。相应地，农村基础设施产品相对城市基础设施产品而言受益范围较有限，使用效率较低。(2)具有较弱的可经营性，私人参与意愿不高。农村基础设施的运营一般不能产生足够的现金流量，导致投资者不能从项目的经营中收回投资，特别是在经济发达的地区，如想通过建成后向消费者收费的方式收回投资，困难很大。因此，一般情况下私人参与农村基础设施建设的意愿不高。

二、农村基础设施建设中运用PPP融资方式的必要性

PPP是英文Public-Private Partnership的缩写，被译为“公司合作伙伴关系”。具体来说，是政府与私人组织之间，为了合作建设基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴似的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务以确保合作的顺利完成，从而使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP是一种所有权性的特许经营，它通常都是在政府需要民间投资，但从长远看又不愿放弃资产所有权时所采用的一种方式。

(一)PPP融资方式运用的理论依据

理论依据之一：理论

理论根植于制度经济理论。理论和公司理论为重塑政府结构提供了蓝图，即最大限度压缩交易费用和减少成本。公共选择理论将传统经济行为假定应用到决策中，现代竞争理论为在公共部门中引入市场机制起到促进作用。PPP项目中，私人部门承担直接风险和间接风险。私人部门负责项目的设计、建设、运行和维修等全过程，承担设计、建设和经营风险；另外，私人部门还面临政府信用风险、技术风险和利率风险。加之，招投标市场竞争机制迫使投标方压低成本，现金价格由私人部门向公共部门转移。因此，运用PPP融资方式，公共部门能获得比自身独自供给公共产品更好的现金价格。

理论依据之二：公共产品理论

公共产品理论从消费特征角度将产品分为三类：即纯公共产品、准公共产品和私人产品。纯公共产品是个人消费这类产品或服务不会损害其他任何人消费该产品从中获得受益，典型特征是消费的非排他性和非竞争性。因此，纯公共产品通常都由政府提供，并非出于效率原因，而是私人部门无法提供纯公共产品(或者提供成本过高)，或者无法克服“搭便车”问题，政府介入是为了克服市场失效。政府也提供私人产品，如教育、水、电等，这是由于教育具有一定的外溢性，完全由私人提供，就会出现富人过度消费，穷人消费不足，社会教育消费不公。水、电属于规模效益递增类产品，政府介入能使社会福利损失减少。公共产品的政府和私人独自供给尽管都存在最佳均衡，但是在严格约束条件下得出的结论，且在实践中难以操作。准公共产品较之纯公共产品和纯私人产品更为普遍，政府和私人均有供给责任，而准公共产品的竞争性和排他性有强弱之分，因此必须根据其特性采取不同的方式供给。

理论依据之三：基础设施的可销售性评估

在公共产品理论基础上，世界银行在1994年发展报告中对基础设施的性质进行了详细的分类，并提供了对于不同类型基础设施评估和推行体制改革的政策建议。世界银行选取竞争潜力、商品或服务的特点、向用户收费补偿成本的可能性、公共服务的责任、环境外部性等五个因素作为可销售性评价指标，最后给出了可销售性的综合评估价值。

由于城乡基础设施的普遍特征在主要方面是相同的，因此，在对有些指标的量值和相关判断作出一些调整之后，该评价理论框架可应用于农村基础设施的建设和管理。

公私合作的潜力可以参照基础设施的可销售性来判断。基础设施的可销售性越强，私人进入的可能性越大，公私合作的基础就越大；反之，采用公私合作管理模式的可能性就越小。

(二)PPP融资方式运用的现实压力

现实压力之一：资金压力――弥补财政投入的不足

我国经济持续快速增长，对基础设施等公共产品，尤其是农村基础设施的需求在逐步加大。然而，不争的事实是我国基础设施等公共产品(或准公共产品)建设资金来源渠道少，资金筹集困难，财政支出压力大。近年来，随着新农村建设的推进，农村基础设施支出矛盾突显。目前，我国农村基础设施的水平远远不能满足广大农民生产生活的需要，距离建设社会主义新农村的目标有很大的差距。如果仅仅依靠财政投资，不能适应形势发展。如何在不增加政府财政支出，同时又增加农村基础设施的政策良方成为政府所迫切追求的。引入私人资本，多渠道融资，为农村基础设施提供一部分资金，PPP融资方式是最佳选择。PPP融资方式等于政府“办大事、花小钱”。政府根据私人部门提供的公共服务的数量和质量分阶段付费，省却了政府直接投资一次性巨额支出。此外，采用PPP融资方式建设的项目，其融资风险及责任均由投资者承担，政府无需提供信用担保，有利于政府降低隐性债务。

现实压力之二：绩效压力――提高农村基础设施的效率

一方面，农村基础设施的传统建设效率低下。由于政府成员目标的多重性和显著的委托关系，我国政府投资基础设施的效率较为低下。而PPP项目实行的是项目管理方式，能集中与项目有关的各方面专家，能吸引先进的管理方法，提高项目建设速度与质量，提供更好的服务使消费者受益。解决工程中出现的各种问题，降低成本，提高效益，企业赢得更多的利润。PPP融资方式采用“一揽子”总承包方式，在严格的投标过程中，新颖、超前的设计是中标的前提，它不仅对整个项目起到推动作用，并促进整体设计水平的提高。在项目实施过程中，为加快工程进度，提高工程质量，项目公司必然引进、研发先进技术设备、仪器仪表等，推动技术进步。另一方面，农村基础设施的传统经营效率低下。农村基础设施的责权不明晰，建设者与受益者联系不紧，经营管理效率低下，在农村基础设施不足的情况下，对已经建好的基础设施没有很好地加以保护和利用。常出现有人建设、使用，却没有人管理的情况。例如政府在农村建设的小型基础设施由于国家、集体、受益农户三者的职责和义务没有明确界定，导致建设、管理、使用三个环节脱节，经常出现“国家管理不到、集体管理不到、农户管理不了”的尴尬局面。PPP项目的权责通过契约确定下来，可以有效提高农村基础设施的经营管理效率。

三、农村基础设施建设中运用PPP融资方式的实现途径

(一)实现途径

根据E.S.萨瓦斯的理论，不同形态的基础设施采用不同的PPP管理模式[1]，主要途径可概括为三个方面[2]：

1.原有基础设施。政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包等形式与民营企业合作，由政府向民营企业发放特许经营权证，让民营企业进行经营和管理。民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。通过出售、租赁、运营、维护的合同承包等形式的合作，不但有助于提高基础设施的使用效率，而且在出售和租赁的形式中还可以为政府融资及置换资金，从而支持新的基础设施建设。

2.扩建和改造现有基础设施。政府可以通过租赁――建设――经营、购买――建设――经营、建设等形式与民营企业合作。政府向民营企业发放特许经营权证，由民营企业对原有基础设施进行升级改造，并对升级改造后的基础设施经营管理。经营者依据特许权向使用者收费，并向政府交纳一定的特许费。通过这种合作可以加快农村基础设施升级、改造的速度，同时为政府新建其他基础设施筹集一定的资金。

3.新建基础设施。政府可以采用建设――转让――经营、建设――经营――转让、建设――拥有――经营等形式与民营企业合作。建设――转让――经营是指由民营企业对基础设施进行建设，建设完成后转交给政府部门，然后再由民营企业进行经营管理。这种形式有助于提高基础设施建设的效率和质量，也有助于提高经营管理的效率。建设――经营――转让是指由民营企对基础设施进行建设，建成后由民营企业进行经营管理，按照特许经营的合约时间，经营到期后转交给政府。在经营管理期间，基础设施的所有权属于政府，民营企业不需要向政府交纳使用费，经营到期后无偿交给政府。同时，在交接以前，必须保证该基础设施的完整性和功能性。建设――拥有――经营是指由民营企业建设基础设施，建设完成后，民营企业获得基础设施的所有权，同时，获得基础设施的“永久性”经营权(“永久性”经营是个相对概念，是特许权下面的“永久性”经营)。这三种形式都可以为新建基础设施融入民间资本，同时提高资金使用效率和基础设施建设质量。

(二)运用中注意的问题

农村基础设施不同于城市基础设施，运用PPP融资方式必须注意以下几个问题：

1.选择合适的项目。在农村推广PPP融资方式的时候要注意选取合适的项目。(1)选择盈利能力强、现金流量好的项目。如果项目本身的盈利能力弱，则应该注意构造较好的盈利模式。由于垄断性有利于保证项目财务目标的实现，降低经营者风险。因此，盈利能力强的项目，垄断性可以低一些；盈利能力弱的项目，垄断性应该强一些。很多基础设施项目具有较高的间接经济效益(社会性强)，而直接经济效益较弱。因此，构造盈利模式时可以适度地加入垄断性。如水厂项目的供水、电厂项目的供电属于政府垄断项目，产品的定价和出售可同有关部门签订合同从而得到保障。(2)有助于采用新技术的项目。在农村基础设施建设中，强调使用新的技术是十分关键的，如现代水利灌溉技术的推广、农村能源的有效利用等。PPP融资方式的一个重要目的就是利用民营企业的管理效率和新技术。如果公司合作缺乏技术创新，那么就没有必要采用PPP融资方式

2.完善扶持政策。政府应当根据项目的特点提供相应的优惠政策。一是提供最低经营收入保证。为了确保项目的成功实施，政府应该在一定时期内以固定的价格购买一定数量的产品或服务，如电厂、水厂等，在现金流大幅度下降时给予补贴，如隧道或公路等。二是授予经营现有收费设施的专营权。三是给予商业自由空间。允许项目公司在授权范围之内进行符合公司利益的开发。四是无第二设施担保。必要时政府应该担保在该项目经营期内不再建设第二设施以保证该项目的独家经营权。五是构建民间资金进入农村基础设施建设的激励机制。以合理的政策手段，鼓励更多的民营企业把更多的财力和资金投入到农村基础设施建设中。六是引导农民参与基础设施建设。如以自愿出资、出劳的方式开展小型基础设施建设，自愿与公共资金“拼盘”方式从事本地基础设施建设。可以采取以奖代补、项目补助等方式给予支持，并由政府方面实施必要的建设与运营监督。

3.扩大使用范围。PPP融资方式在农村基础设施中的运用是一项开创性实践，应采用循序渐进的推广战略。首先在发达地区试点，然后逐渐推广。鼓励沿海发达地区和城镇周边地带进行试点。欠发达地区得到中央对于农村较大型基础设施的专项资金支持时，要积极配套和延伸可能的PPP项目。

4.重视财务经济分析。传统的基础设施经济评价重点放在项目的社会经济效益，容易忽视财务状况。重视财务经济分析是国际惯例，但在我国却是薄弱环节。由于目标的差异，民营申办方在获取最大利润目标的驱动下倾向于把风险推给政府，而政府部门如何判别项目的合理性与可接受性，如何对项目公司作出承诺和担保，如何商定项目设施的收费标准及收费标准的调整幅度，如何合理形成具体的PPP操作方案(合同和专营管理办法)等，都需要财务经济分析作为依据。[3]

5.建设必要的法律制度。政府要积极为民间资金进入农村基础设施建设出台相应的法规，形成政策保障。制定有效的专营管理办法，一般包括要界定项目的边界，明确项目公司的职责，明确政府的权力范围，政府对项目公司的承诺。同时在实践探索、总结经验的基础上，逐步地、由粗到细地形成明确规定，如哪些基础设施可以由民营企业实行经营管理，哪些基础设施可以由民营企业阶段性拥有，等等。

参考文献：

[1]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社，2002.

[2]贾康，孙洁.社会主义新农村基础设施建设中应积极探索新管理模式――PPP[J].经济学动态，2006，(10).

[3]贾康，孙洁.新农村基础设施建设中PPP模式的应用[J].地方财政研究，2006，(5).