财政转移支付的横向财力均等化效应分析
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摘 要:财政转移支付的横向财力均等化效应会影响到各地区财政能力均等化水平,进而影响到地方公共服务均等化实现程度。研究表明,从总体效应看,转移支付起到一定的横向财力均等化效果,但各地区财力差异仍然很大;从分项转移支付效果来看,一般性转移支付的财力均等化效应最强,专项转移支付次之,税收返还效果最差。应通过调节转移支付的地区分配结构与建立均等化转移支付体系来提升转移支付的横向财力均等化水平,以促进各地区公共服务均等化。
关键词:财政转移支付;各地区财力差异;均等化效应
中图分类号:F812文献标识码:A文章编号:1001-6260(2010)02-0070-06
分税制改革对中国政府间财政关系作了很大的调整,中央通过与地方划分税种,分设国税、地税两套税务机关,汲取了大量的收入,提高了中央财政的“两个比重”,摆脱了分税制前中央向地方借钱运转的窘境(李萍,2006)。但伴随着财权不断上收的是公共服务事权的不断下移,很大程度上加剧了基层政府的财政困难。为了弥补分税制改革给下级政府带来的财政缺口,减轻财政的纵向不均衡,同时也为了逐步兑现改革之初缩小地区间财力不均等状况的政治承诺,转移支付逐渐成为处理政府间财政关系、推动基本公共服务均等化的重要财政工具。随着中央财力的增强,中央对地方转移支付规模不断增加,中央对地方转移支付已构成地方财力的重要来源。
地方政府提供的地方性公共服务,其供给水平由地方政府的财政能力决定。各地区政府的财政能力差异是影响不同地区公共服务均等化实现程度的根本因素。而要考量各地区(横向财政间)财力分配差异情况,除基于各地区经济发展水平形成的财政支付能力差异外,更需要考察中央对地方转移支付的横向财力均等化效应。财政转移支付的效率体现在能否促进各地区财力分配的均等化,进而推动实现地方公共服务水平均等化。据此,本文拟从财政转移支付的总体与分项两方面来测算其横向财力均等化效应,并对如何提升转移支付横向财力均等化水平提出一些政策建议。
一、财政转移支付的横向财力均等化总体效应
选择各地区人均财政收入与人均财政支出的变异系数来判断财政转移支付实施前后各地区的财力均等化程度。变异系数=全国各地区人均财政收入(或支出)的标准差 / 全国各地区人均财政收入(或支出)的均值,其数值越大,则全国各地区人均财政收入(或支出)的变异程度越大,即均等化程度越小;反之亦然。
各地区人均财政收入差异反映地区间初次财力分配的均等化状况;在接受中央对地方的补助后形成的各地区人均可支配财力差异表现为各地区人均财政支出水平差异,能够客观反映公共服务水平的均等化程度。各地区人均财政收入指标的变异系数与人均财政支出指标的变异系数之间的差额,为转移支付的总体横向财力均等化效应。二者的差额越大,说明实施转移支付的横向财力均等化效果越好。
图1 1995―2008年各地区人均财政收入、
人均财政支出、人均GDP的变异系数
资料来源:根据1996―2009年《中国统计年鉴》的数据整理得出。
从图1可以看出,各地区人均财政收入的变异系数从1995年的0.95增加到1999年的1.05,表明这段时期人均财政收入地区差距在扩大。2001年之后,人均财政收入变异系数逐年提高,一直上升到2004年的1.18,表明这期间人均财政收入地区差异在继续扩大。2005―2008年的变异系数则降低为1.16、1.09、1.09、1.04,地区间财力差距呈现出缩小的趋势。而人均财政支出的变异系数在0.65~0.75之间波动,其折线图均低于人均财政收入变异系数,两者差额由2000年的0.33增长到2008年的0.42,表明财政转移支付在地区间财力均等化方面起到一定的作用。
以变异系数衡量的各地区人均财政收入、支出差距总体上处于较高的水平。人均财政收入的变异系数呈现稳定上扬的态势,说明各地区财政收入差距在逐步扩大,而在中央对地方转移支付后,地区人均财政支出差异相对于转移支付前的地区财力差距,已大为缩小。不过人均财政支出变异系数仍高达0.7左右,表明各地区人均可支配财力仍然很不均衡,公共服务均衡化水平较低,可见政府间转移支付的横向财力均等化效应并未真正释放出来。
进一步对比地区人均财政收支差距与地区人均GDP差距可知,人均GDP的变动系数处于0.65左右的水平,说明地区间经济发展水平的差异和居民贫富差距都较大。但是,人均财政收入和支出的变异系数均高于人均GDP的变异系数,表明财政领域的不均等程度超过了经济领域。显然,这不符合财政的本质,因为财政活动属于社会再分配范畴,实现居民公共服务水平均等化是财政的重要目标(陈宪 等,2008),但财政均等化政策并未发挥应有的作用。
二、分项财政转移支付的横向财力均等化效应
中国现行的转移支付项目主要包括税收返还、财力性转移支付财力性转移支付从2009年开始改称为一般性转移支付,而原一般性转移支付改称为均衡性转移支付。为客观反映转移支付历史变化情况,这里仍沿用原来的称呼。和专项转移支付。表1显示了这三种转移支付方式的指标值及占比的变化趋势。税收返还从1995年的1867亿元增加到2009年的4934亿元,年均增长7.19%,而占比却从73.7%下降为17.1%;财力性转移支付规模从1995年的291亿元增加到2009年的11375亿元,年均增长29.93%,占比从11.5%上升到39.4%;专项转移支付数额从1995年的375亿元增加到2009年的12580亿元,年均增长28.52%,占比从14.8%上升到43.5%。
同样用变异系数对各项转移支付调节地区财力差异的效应进行量化分析。以各省现有的财政收入为基础,分别加上某项转移支付的数额,再除以全省的总人口,得到各地区接受该项转移支付后各地区人均财力的变异系数,即V(R+TRn)=∑31i=1(Yi-Y)2PiY (n=1,2,3),其中,Yi代表在接受某项转移支付前后各地区人均财力水平、Y代表各地区人均财力的均值、Pi代表各省人口占全国总人口数的比重,TR1、TR2、TR3分别代表税收返还、一般性转移支付和专项转移支付数额,V(R+TRn)与V(R)相比较,得出该项转移支付对均衡地区间财力差异的效应。由于每项转移支付资金量大小不同,比较不同转移支付项目的效应,就必须结合各项转移支付规模的比重Pn,剔除掉规模的影响,即比较[V(R)-V(R+TRn)]/Pn的大小,其值越大,表明该项转移支付的地区间财力均等化效应越大(王艳艳,2008)。
1.税收返还的横向财力均等化效应
新体制下采取的税收返还制度,是在保证地方政府既得利益的前提下进行的,这对分税制改革起了重要的推动作用。中央与地方的税收分享额度是按照1993年的基数逐年递增,递增率按增值税和消费税平均增长率1∶0.3系数确定,并以环比方式逐年递增,成为新的税收返还基数(倪红日等,2008);2002年的中央与地方所得税共享制度改革,确定了所得税的税收返还办法;2009年又新增成品油价格和税费改革税收返还。由于增值税、消费税、所得税的税基与经济发展水平密切相关,导致税收返还规模和经济发展水平存在正相关,即:经济发达地区得到的税收返还额多,其财力充裕;而经济落后地区得到的税收返还额少,财力依旧不足。税收返还占中央对地方转移支付的比例较大,1995年的比重高达73.7%,之后逐年递减,2003年为42.5%,2007年为22.6%,2009年则降到17.1%。相对于其他类型的转移支付,税收返还占转移支付规模比重呈快速下降趋势。不过这种对所有地区无差别的基数税收返还,不仅未解决因历史原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的问题,反而在新体制下肯定了这一差距,偏离财力均等化的目标,这点可由表2的数据结果得以验证。
从表2中可以看出,税收返还的财力均等化效果是很差的,这与理论上的预测相符合。实施税收返还前,各地的财力不均衡状况较为严重。从各地人均财力变异系数看,2000―2004年每年都在90%以上,且有逐年上升趋势,2004年甚至达到98.39%,表明各地区经济增长不平衡,财力不均衡的状况也日趋严重。2005年之后这一趋势有所缓解。而实施税收返还后的财力不均衡状况并没有太大改变,仍然高达90%左右,2000―2005年的税收返还财力均等化水平仅在10%左右,相当微弱。2006年、2007年的税收返还财力均等化水平提高到15.4%、19.29%,但这并不意味着其财力均衡化效应在增强,而是税收返还占比快速下滑所致。
2.财力性转移支付的横向财力均等化效应
财力性转移支付旨在增强地方政府财力,平衡地区间财力差距,是实现财政均等化的主要补助形式。现行财力性转移支付包括原体制补助、一般性转移支付、民族地区转移支付、调资转移支付、农村税费改革转移支付、取消农业税转移支付、县乡政府机构改革转移支付、结算补助及其他补助。无论从规模还是从比重来看,财力性转移支付都日益成为最重要的转移支付项目。
原体制补助是分税制改革后从旧的财政分级包干体制中延续下来的转移支付形式,属性和政策目标不明确,随着时间的推移,这种形式的均衡化效果进一步减弱。除一般性转移支付外的其他类型的财力性转移支付都是因为中央出台某项政策导致地方财力不足引起的,并有专门的用途,地方可以按照规定统筹使用资金。从形式上看,这几项财力性转移支付具有专项转移支付的特征。但是,这部分资金在使用上主要向中西部地区倾斜,用于弥补地方的财力不足,在资金的使用上没有具体严格的规定。因此,从性质上讲,这些资金都应列入一般性转移支付(陈颂东,2008)。而只有一般性转移支付才是真正意义上的财力均等化转移支付。
表3显示了一般性转移支付的效果,虽然一般性转移支付的规模远比税收返还小,但是其所起的财力均等化效果却远比税收返还大。对比实施一般性转移支付前后各地区人均财力变异系数,两者的差额从2000年的1.96%逐年快速提高到16.49%,特别是2006年的差额比2005年递增5.12%。2000―2007年一般性转移支付的财力均等化水平年均维持在110%左右,平均是税收返还效果的近10倍,表明一般性转移支付具有很强的横向财力均等化效应。以2008年为例,财力性转移支付所占比重仅为37.9%,而税收返还和专项转移支付所占比重却高达62.1%,并且在财力性转移支付中,均等化效应较强的一般性转移支付的比重偏低。2008年一般性转移支付为3511亿元,占财力性转移支付的比重为40.4%,占中央财政转移支付总额的比重仅为15.3%,这种状况制约了一般性转移支付乃至整个财力性转移支付的均等化效果。
表3 一般性转移支付的横向财力均等化效应单位:%
年份V(R)V(R+TR2)V(R)-V(R+TR2)P2[V(R)-V(R+TR2)]/P2
200082.5080.541.962.289.09200192.3490.012.332.26103.10200295.6691.424.243.78112.17200396.9990.726.274.68133.97200498.3990.477.927.29108.64200594.7985.629.179.7693.95200691.8777.5814.2911.32126.24200791.9275.4316.4913.81119.41
资料来源:根据历年《中国财政年鉴》的数据整理得出。
3.专项转移支付的横向财力均等化效应
专项转移支付是着眼于解决地区间具有外溢性的公共服务的提供问题,以国家宏观调控、促进各地协调发展和调整产业结构、优化资源配置为政策目标,实行专款专用,包括一般预算拨款和国债补助等(中国财政学会课题组,2007)。1995―2009年间,中央对地方的专项转移支付累计53078亿元,占转移支付总额的36.15%。2009年专项转移支付达到12580亿元,相当于1995年375亿元的33.55倍,年均增长28.5%,构成转移支付体系的重要组成部分。从具体的项目看,1994年的专项转移支付中,政策性价格补贴支出占51%,挖潜改造资金占3%,而到2005年,这两项转移支付的比例分别降至6%和0%。表明专项转移支付已逐步从竞争性领域退出,而主要用于公共支出、地区均衡发展等方面(周美多,2008)。特别在增量方面,增加的专项转移支付主要用于如社会保障支出、农村义务教育、农村卫生医疗、粮食风险基金、天然林保护工程等生态环境建设支出、贫困地区政法补助专款支出以及支援经济不发达地区支出等。
表4 专项转移支付的横向财力均等化效应单位:%
年份V(R)V(R+TR3)V(R)-V(R+TR3)P3[V(R)-V(R+TR3)]/P3
200082.5068.6213.8834.640.12200192.3477.7014.6436.640200295.6678.9816.6832.651.17200396.9983.7613.2331.542200498.3978.6819.7133.059.73200594.7976.7318.0630.858.64200691.8772.5719.332.759.02200791.9271.4620.4638.153.70
资料来源:根据历年《中国财政年鉴》的数据整理得出。
从表4可以看出,专项转移支付起了一定的财力均等化作用,其占全部转移支付的比重已上升到40%以上,均等化效应近年来一直维持在60%以内,远高于税收返还的均等化效应,但也远低于一般性转移支付的财力均等化效应。
目前,中央专项转移支付项目设置过多、覆盖面过宽、重点不突出,难以体现中央对地方财政支出的引导和调控作用。在专项转移资金的管理上还存在“多头管理”现象,如灾后补偿和重建转移支付资金的管理就涉及民政部、水利部、交通部、教育部等部委,很容易造成操作中挤占挪用、监督管理不到位、资金的拨付效率低等问题。
三、结论与政策建议
财政转移支付的横向财力均等化效应会影响到各地区财政能力均等化程度,进而影响到各地公共服务均等化水平。本文研究表明,中央对地方转移支付已构成地方政府近一半的财力来源,从其总体效应看,起到了一定的横向财力均等化效果,且均等化作用逐渐增强,但在转移支付前后各地区的财力差异仍然很大,公共服务提供水平很不均衡。从分项转移支付效果来看,一般性转移支付的财力均等化效应最强,专项转移支付次之,税收返还效果最差。
税收返还对地区间财力差异调节作用微弱,随着其规模与比重的下降,对地区间财力差异的影响在缩小;一般性转移支付对提升地区财力均等化水平的作用较为显著,不过囿于其比重过小,制约了均等化作用空间,但随着其规模与比重的不断提高,会日益成为调节地区间财力差距的主体项目,届时地区财力均等化水平会大大提高;专项转移支付的均等化效应虽没有一般性转移支付那么强,但其比重最大,足以保证其在调节地区间财力差异上发挥更大的作用。基于这些结论,就如何提升财政转移支付的横向财力均等化水平的政策建议如下:
(1)调节转移支付的地区分配结构,促进区域间财力均衡。中国东、中、西部地区基于经济发展水平不平衡形成的财力分配非均等化状况将长期存在。中央对地方转移支付的目标是要求中央适当集中财力来缩小地区间由于经济发展水平和财力支付能力差异造成的公共服务水平的差距。2007年,东、中、西部地区的人均财政收入分别为2923.38元、1073.64元、1089.85元,如果将东部地区按总人口计算的人均地方一般预算收入作为100,中、西部地区仅为36.7、37.3。在中央通过转移支付实施地区间收入再分配后,中、西部地区人均一般预算支出分别提高到66.8、73.9,与东部地区的差距明显缩小。可见转移支付对改善地区间财力分配均等化状况的重要性。为提升地区间财力均等化水平,促进地区间公共服务均等化,今后转移支付资金应逐步向中、西部落后地区倾斜,主要投入支农、科教文卫、社会保障等民生领域。
(2)调整现行转移支付结构,建立均等化转移支付体系。均等化转移支付应是建立一个以公式化为基础、一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系。
税收返还维持了地方既得利益,是旧体制的延续,均等化效果差。中央财政应逐步减少对体制上解地区的税收增量返还,增加对体制补助地区的税收增量返还,在某种程度上调节地区间财力分布。这样既保证一般性转移支付的资金来源,又削弱了返还基数中的不合理因素,能够缓解并缩小地区间公共服务能力的差距。
财力性转移支付中的原体制补助地区的财政缺口可归并到一般性转移支付中进行统筹,由此真正解决原体制补助或上解数额中的不合理因素。其他类型的财力性转移支付都是由于政策调整造成的,出现混乱和不规范情形,应将其整合为一项统一的一般性转移支付,按照因素法,使用一个全面的转移支付计算公式,确定中央对各地区的转移支付数额。这样的改革措施可确保具有均等化特性的一般性转移支付成为主体项目,实现地区间财力分配均衡化。
专项转移支付只能是次要的、辅助的形式,规模不能过大,其支付的对象应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目。完善专项转移支付需在清理整合专项转移支付项目设置、提高专项转移支付管理透明度、创新专项转移支付管理方式、建立财政转移支付的法律法规体系等方面寻求突破。
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周美多. 2008. 中国专项转移支付的政治逻辑:问题、原因与出路[J]. 当代财经(5):35-41.
Fiscal Payment Transfer: The Horizontal Money Resource Equalization and Its Effects
TIAN Fa
( School of Management, University of Shanghai Science & Technology, Shanghai 200093)
Abstract: The degree of horizontal money resources equalization arising from fiscal payment transfer will affect fiscal capacity equalization of different regions in the nation, which in turn, will influence the fulfillment of the local public service equalization. This paper analyzes the total effects and itemized effects of horizontal money resource equalization. And then it argues that, in order to improve the public service equalization of different regions in the nation, the degree of the horizontal money resources equalization has to be realized by adjusting the regional distribution pattern of the payment transfer, and by establishing equalized transfer payment system.
Keywords: fiscal payment transfer; regional money resource difference; effects of equalization