构建以个人责任为中心的工商行政责任体系
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一、行政公务人员个人责任是行政责任制度的核心
广义地说，行政责任是指参与行政行为的所有行政法律关系的主体在行政行为过程中所承担的责任，因而行政责任的主体包括行政主体、行政公务人员和行政相对人。但是，从现代行政法治的重心在于规制行政权而不是规制行政相对人出发，法律设立行政责任的目的，更主要的应在于追究行政主体及行政公务人员违法行为的法律责任。因此，在我国现阶段，行政责任体系应该主要包括行政主体和行政公务人员的责任。这其中，行政主体的责任因为具有集体责任的特点而在相当程度上具有象征意义，而行政责任体系中行政公务人员的个人责任则是具体明晰的责任，其直接落实到每一个行政公务人员身上，具有明确的责任主体。因此，行政责任体系中，应该以行政公务人员的个人责任为中心。只有强化了行政公务人员的个人责任，才能落实行政主体的行政责任，也才能真正实现责任政府的目标。行政责任体系包括行政主体的责任、行政公务人员的个人责任，但应突出以行政公务人员的个人责任为重心。
二、服务型政府对构建工商行政责任体系的要求
一般认为，服务型政府的观念源自新公共服务理论。服务型政府的实践起源于西方20世纪90年代开始的政府再造运动，其主要内容是主张政府的社会职责应根据社会的需求向社会提供服务。通过对政府治理的理念、原则、结构、行为等进行大规模的改革，以提高政府的绩效和政府服务的品质。在我国，2003年以来，服务型政府构建开始提上日程。2005年3月的《政府T作报告》、2006年3月的《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》，都提出建设服务型政府。2010年3月5日，总理在《政府工作报告》中再次提出，要努力建设人民满意的服务型政府。强调要大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务，维护社会公平正义。笔者认为，服务型政府应是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。从中国独特的政治体制和国情出发，服务型政府的核心要求应该有四个方面，即权为民所用、权自法出、有权即有责、服务理念。对工商行政责任体系的构建而言。这四个方面的核心要求具体表现如下：
(一)权为民所用：一切工商行政权必须服务于人民
服务型政府要求政府的公权力是用来为公众谋福利，行使行政权力的目的在于达成行政目标。因此。服务型政府要求工商执法权应该服务于广大企业和个人等市场参与者，为市场参与主体构建和谐、有序的市场秩序与市场环境。工商执法人员应该牢固树立权为民所用的观念，明确工商行政执法的根本目的在于为公众谋求福祉，修正行政观念，树立正确的执法观和权力观。
(二)权自法出：一切工商行政权皆来自法律
服务型政府首先是法治政府，要求权自法出。法治意味着政府的全部权力必须有法律依据，必须有法律授权。按照服务型政府的要求，贯彻权自法出的原则，首先要求工商行政执法人员必须在法律的边界内活动，在工商行政执法过程中既严格执行实体法，也严格遵守程序法，做到不越权，不违反程序，确保工商行政执法的合法性。其次，工商行政执法人员应该合理执法，即在行使工商行政执法自由裁量权时，按照社会公序良俗，在合理的幅度和范围内确定执法结果，确保工商行政执法行为的合理性。
(三)有权力即有责任：树立责任工商的意识
服务型政府是责任政府，主张政府必须为其行为承担责任。服务型政府认为权利义务对等、权力责任对称，是法治的基本要求。政府行使权力，从另一个角度看是履行职责、承担责任。服务型政府要求树立“权责”观念，明确政府的职责和责任，对违法设定管理权力、违法行使权力、不依法履行法定监管职责等，都应承担法律责任。就工商行政执法而言，服务型政府所主张的责任政府即是责任工商。这要求工商机关和工商执法人员必须各自承担行政执法的责任，尤其是工商执法人员个人，要有十分明晰的执法责任意识。
(四)强化服务理念：树立工商执法的服务意识
服务型政府的核心在于强调政府的服务意识，强调政府要尽可能改变行政行为的方式。在建立服务型政府的过程中，政府应以便民、精简、统一、效能为原则，以行政指导、行政合同等柔性的方式进行行政管理，达成行政目标，体现行政行为的人性化，为社会提供优质、高效的公共行政服务。就工商行政执法而言，工商机关及广大工商执法人员，应增强服务意识，在严格执法的同时，为企业和个人提供良好的工商服务，树立工商执法的服务意识。工商机关和工商执法人员为企’业和个人提供工商执法服务，本身就是工商机关及执法人员的职责，是工商执法责任体系的组成部分。
三、当前工商行政责任体系的不足
(一)工商行政责任体系中未能凸显出工商行政执法人员的个人责任
如前所述，行政责任应该以行政公务人员的个人责任为中心。只有明确了行政责任中的个人责任，才能将行政责任落到实处。目前工商行政责任体系中，往往强调作为行政主体的工商行政机关的责任，对实施违法或不当行政行为的工商行政执法人员，缺乏具有可操作性的追究个人责任的具体规范，工商行政执法中执法人员的个人责任未能落到实处。
(二)工商行政责任体系缺乏可操作性
工商行政责任体系是一个系统工程，既涉及实体法，也涉及程序法，目前工商行政责任体系尚处于完善过程中。一方面，各种不同位阶、不同层级的工商行政执法责任规范一定程度上存在重叠交叉甚至自相矛盾的现象；另一方面，在某些工商行政执法领域，又存在着行政执法责任规范的空白。由此在相当程度上造成了工商行政责任体系缺乏可操作性。同时，在构建工商行政责任体系的过程中，一定程度上忽视行政程序也影响到了工商行政责任体系的可操作性。依照行政法理论，行政自由裁量权是一种必然存在的客观现象，对行政自由裁量权无法从实体法上予以消除，只能从行政程序法上予以约束。因此，工商行政责任体系中应该有完整的行政程序规范，确保工商行政执法过程中行政执法人员的自由裁量权受到正当程序的限定，工商行政责任体系才具有可操作性。而在实际层面，很多工商行政责任体系规范，往往追求用尽可能详尽的实体法规范来明确工商行政执法人员的个人责任，而排除运用行政程序规范。这种看似全面具体的工商行政责任体系，实则削弱了工商行政责任体系的可操作性。
(三)工商行政责任体系未能有效厘清行政主体责任与行政执法人员的个人责任
一般意义上，工商行政责任体系中，行政主体的行政责任是一种对外责任，是行政责任的主要构成部分。而行政公务人员的个人责任是一种内部责任，是行政机关对行政公务人员的一种追偿和行政处分。但是，要将工商行政责任落到实处，必须强化工商行政
执法人员的个人责任，建立以工商行政执法人员个人责任为核心的工商行政责任体系。在这个过程中，关键的一点在于要在合法而且合理的基础上，分清行政主体的责任与工商行政执法人员的个人责任。既不可以盲目扩大个人责任，随意对工商行政执法人员进行追偿与行政处分，也不可以缩小个人责任，放任工商行政执法人员的违法行为而不予以追究。在实际层面，工商行政责任体系往往未能合理有效地厘清工商行政机关的行政主体责任和工商行政执法人员的个人责任。
(四)工商行政责任体系执行过程中存在执行不力的问题
孟子说过：“徒善不足以为政，徒法不足以自行”。法律要发挥对社会的调节作用，必须予以认真执行。工商行政责任体系必须予以严格的执行才能达到其规范工商行政执法，提高工商执法人员责任意识的效果。但在实际层面，很多工商机关在构建工商行政责任体系方面可谓不遗余力，但一旦进入实际执行层面，往往由于各种原因未能认真遵守执行。
四、适应服务型政府的要求，建立以工商执法人员个人责任为中心的工商行政责任体系
工商行政责任体系是行政责任体系的一部分。工商行政责任体系应该包括工商机关的行政责任与工商执法人员的个人责任，但应该以工商执法人员的个人责任为工商行政责任体系的核心。对照服务型政府对工商行政责任体系的要求，更应该强化工商行政责任体系中工商行政执法人员的个人责任。
(一)厘清工商行政执法的行政职权与行政职责，明确工商行政执法人员的个人责任
行政权是行政主体进行行政行为的基础。工商机关和工商执法人员必须依照组织法的规定，享有充分的行政职权，并以行政主体的名义行使行政职权，才能达成工商行政执法的目标。行政职责本身可以看成是行政职权的另一面。工商机关和工商执法人员享有行政职权的同时，就已经肩负起行政职责，需要为自己的行政执法行为承担相应的法律后果。
一般而言，工商机关的行政职权，首先取决于各类行政组织法的规定，工商机关作为政府进行工商行政管理的部门，依照有关组织法享有相应的职权。其次，工商机关的行政职权还取决于相关单行法律的行政授权，如《食品安全法》就规定了工商机关监管食品流通的权力。再次，工商机关的行政职权还有待行政法规、地方性法规规章等下位法以及规范性文件的进一步细化与明晰。工商机关应该严格按照上述法律法规与规范性文件，厘清自己依法享有的具体行政职权，从而明确自己的行政职责。
对工商行政执法人员而言，其在行政执法过程中的权责主要取决于其所在的执法岗位。在不同的执法岗位，享有不同的执法权限。工商机关应该对工商执法岗位的设置、职责、担任者的资格条件等进行具体规定。工商机关这种设置岗位职责的过程，其实是一种将行政主体的行政职权与行政职责进行分解的过程。这种工商执法职责的分解应该尽可能详细，落实到工商行政机关各内设机构和具体的人员。岗位责任越明确，操作性越强，越能达成工商行政执法目标。通过工商执法岗位职责的设定，也能充分调动工商机关公务人员的积极性。
(二)规范工商行政执法程序
行政程序是行政机关实施行政管理所必须遵循的法定形式、方式、步骤、顺序和时限，是行政权行使过程在空间和时间上的表现形式的有机结合。行政程序的价值在于其公开性，这种公开性可以很好地制约行政执法中行政权这种实体权力的行使。行政法治的核心在于严格遵守行政程序。工商行政执法程序是工商行政执法行为实现的方式、步骤与过程。是确保工商机关及其执法人员依法行政的根本保证。对工商行政执法中的信息公开制度、告知制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、回避制度、说明理由制度等具体的行政程序进行规范，是构建工商行政责任体系的重要内容。
(三)建立健全工商行政执法评议考核机制，严格落实工商行政执法责任追究制度，增强工商行政责任体系的执行力
在厘清工商机关及工商执法人员行政职权与行政职责以及规范工商行政执法程序的基础上，应该通过考评机制进一步保证行政职权、行政职责和行政程序应用于具体的工商行政执法实践。首先，工商机关要建立健全本单位内部的检查考核制度，加强对本机关行政执法责任落实情况的自查，对于自查中发现的问题，要及时整改，不断完善制度建设。其次，工商机关的上级机关(本级人民政府和上级工商机关)对下级工商机关落实行政执法责任制的情况，要进行跟踪检查和督促整改。同时，在评议考核中可采取随机抽样或者明察暗访的方式，以保证评议考核的效果。必要时也可以尝试对工商行政执法状况进行社会评议，以体现工商行政执法评议制度的外部监督性。社会评议的方式有：开展工商行政执法状况的问卷调查。在媒体上公开征求意见，召开社会各界代表座谈会和进行民意测验，向审判机关、人大、政协和派了解情况，通过新闻舆论和受理举报等方式广泛收集信息等。
在认真执行工商行政执法评议考核机制的基础上，更应该严格落实工商行政执法责任追究制度。如果考评的结果不能作为工商行政执法人员奖惩的依据，对执法中违法的执法人员没有相应的处罚与制裁，那么所谓的工商行政执法考评制度就流于形式。根据工商行政执法考评的结果进行赏罚，充分调动执法人员的积极性，促进依法行政落实，正是工商行政责任体系建设的落脚点和最终目标。
(四)增强工商行政责任体系的可操作性
一方面通过健全工商行政责任体系，消除构成工商行政责任体系规范中的重叠与矛盾现象；另一方面通过合理运用行政程序规范，在工商行政责任体系中保留适当的自由裁量权。与此同时，从实体法角度，尽可能将工商行政权细化、分解甚至量化，将工商行政职权与每一级工商部门、每一级内设机构、每一个工商执法人员进行一一对应。对无法从实体法上分解且必须留给工商执法人员自由裁量的部分，制定严格具体的程序规范。
(五)强化工商执法服务
在构建和谐社会，倡导政府服务理念的指导下，工商机关应该尽可能尝试通过柔性执法达成执法目标。因此，在工商行政责任体系的构建中，也应该体现出对工商机关和行政执法公务人员行政服务的考查，强化工商行政执法中的服务意识。