完善企业破产重整制度

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2008年以来，我国相当数量的企业受全球金融危机影响，经营陷入困境甚至倒闭，部分产业出现行业性危机，经济结构调整及转型面临严峻挑战，而现行《中华人民共和国企业破产法》中重整制度本应有的助力企业重振活力、促进行业升级整合的作用却未得到充分发挥。

调研发现，重整制度在挽救经营危困企业、促进经济结构调整、维护社会稳定方面发挥了一定作用，部分确有重整价值但经营危困的企业通过重整程序得以挽救并恢复营运生机，职工权益得到有效保障，债权人利益获得最大化。据不完全统计，自《企业破产法》施行以后，浙江、江苏、深圳法院分别受理了重整案件34件、61件、17件，绝大部分的重整案件审结的债务人通过重整实现了再生。

但上述工作还远不能满足我国经济发展中的实际需求。首先，与我国企业实际关闭的数据相比，通过法院进行破产清算或通过重整再生的企业案例相对较少，自《企业破产法》实施以来全国法院仅受理破产案件12983件。其次，重整制度与其他相关制度缺少配套，政府机关在重整程序中的定位和职能尚不明确。再次，对“破产重整”的社会认知观念陈旧，理性对待重整制度的社会文化环境尚未形成。此外，现行重整制度还存在诸多具体问题，如：现行破产重整制度效率较低；合并破产重整制度缺失，无法及时处理关联企业破产案件；中小企业关停并转增多，缺少针对中小企业重整的特别制度；历史包袱沉重、维稳问题亟待解决等。

经过调研，调研组认为，我国现行企业破产重整制度及其配套制度在制度及实施方面存在的主要问题包括：在重整制度方面，重整申请权设置不够全面，重整融资安排、债务人自行管理制度、重整计划的法院强制批准规定、重整计划执行期限的延长及重整程序中未申报债权的处理等方面都面临着完善立法及制度设计的需求；在实施与执行方面，管理人选任和考核制度亟待进一步完善，重整程序与普通执行程序的协调对接问题、重整中的保证人追偿问题等也有待明确；在重整制度配套方面，破产重整与反垄断审查、外资管理、证券监管、工商行政管理等主管部门的行政审批程序缺乏衔接安排，现行税收制度及金融机构坏账核销制度缺少针对破产重整案件的专门规定，法院的审判资源在破产重整案件中也存在支撑力度不够的状况，重整案件的破产费用保障问题也非常突出。

调研组立足我国实际情况并兼顾国际重整立法比较，论证了完善企业破产重整制度的重要性、必要性和紧迫性，并提出完善企业破产重整制度的具体建议：

在完善重整制度方面，建议适当放宽重整申请人的范围，增设重整受理前的听证程序、预重整制度及可延长重整计划执行期限的特别规定，并建议通过引入重整中普通程序自动冻结及特殊情形下法院依职权启动重整程序制度，完善重整程序与普通执行程序的衔接安排。

在完善重整的立法实施工作方面，建议：补充完善法院强制批准重整计划的条件、建立重整计划强制批准异议利害关系人的救济程序；区分清算管理人与重整管理人，并引入竞争、债权人推荐等机制与摇号相结合的方式确定管理人；明确债务人自行管理的条件。

在完善重整配套制度及环境方面，建议税务部门给予破产重整企业必要的税收优惠政策，引入行政审批部门的预审批制度，增设债务人董事、监事的及时申请破产清算或重整义务，简化金融机构坏账核销程序，加大对破产重整企业的金融创新探索，加大法院系统对破产重整案件的支持力度，成立破产费用基金，搭建破产信息平台，加强地方政府在破产重整案件中的综合协调作用，完善破产重整案件中职工权益保护的配套政策，并进一步加大法律宣传力度，营造良好的重整社会环境和舆论环境，巩固社会诚信体系建设。