社会救助法的程序价值及其法律机制完善
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摘要：程序作为法律的基本要素之一，是法律实施以及自我完善的关键保证。社会救助法律程序机制的完善不仅有助于产生符合正义、秩序、安全等价值标准的实体结果，更有助于彰显法律的规范性和稳定性，从而限制公权力、弘扬理性。中国现有的社会救助程序立法存在结构性失衡和功能性失衡两大弊端，既难以满足社会救助程序本身所具有的中立性、回应性、人道性以及整合性的价值特征，也难以应对维护社会救助权利的现实渴求。在程序价值理念的指引下完善社会救助程序立法，重点在于恢复社会救助法程序应有的价值平衡。
关键词：社会救助法；程序价值；申请审批；救助实施；权利救济
中图分类号：D922.182 文献标识码：A 文章编号：1004-9142（2013）02-0049-06
社会救助制度作为保障公民基本人权的最后一道防线，对于维护社会公平、和谐与稳定具有重要的意义。社会救助制度一般应包括政策性措施和法规性措施。但现阶段中国社会救助制度中90%是政策性措施，法规性措施只占10%，尚且社会救助法仍未出台，政策性措施与法规性措施严重失衡。[1]更为严重的是在社会救助中缺乏恒定的法律程序，主观随意性过强，既不能督促公权力的正确行使，又难以保证公民合法权利的实现。转型中国经济发展的地区差异、城乡二元结构及其“共时性”特征，决定了中国社会救助制度发展的不可一蹴而就。中国社会救助程序立法应在逐步完善的基础上，以法律程序正义理论为导向，综合分析社会救助法程序存在的各类基本问题，进而建构一套形式理性与价值理性相统一的社会救助程序。
一、社会救助法的程序价值及其法理基础
社会救助法程序是指主体遵循法定的时限与时序并按照法定的方式与关系实施社会救助行为。作为法律程序在社会救助法领域内的映射，社会救助法程序首先具备法律程序应有之普遍价值。依照绝对工具主义的观点，社会救助实体法能否得到最大限度的实现是衡量社会救助程序法好坏的根本标准。[2]同样，基于程序本位主义的理论，社会救助法程序约束司法者和执法者的恣意，彰显了实体法的规范性和稳定性，起到了限制权威、弘扬理性的作用。[3]这两种观点都过分偏重于社会救助程序某一特定的价值领域而忽略其程序价值的综合内涵。依照罗尔斯正义二原则[4]，社会救助程序的价值标准可以概括为，确认并保证每个主体都享有相对平等的救助权利，承担对等的义务，同时，通过制度建构完善各类救助渠道以期实现各类救助机会的绝对开放。因此，社会救助法程序的正当性不仅体现在公平、正义等外在价值的实现，也体现在对参与性、程序理性以及人道性等内在价值的追求——参与性是社会管理现代化的标志，要求现代国家普遍确认和强调积极的公民权原则[5]；程序理性要求法律主体在实施法律的过程中必须符合理性而不是任意和随机[6]；人道性则要求与公民权利密切联系的法律程序充分考量公共决策的特征以实现对人的尊重[7]。随着人权保障、分配公平、实质正义等理念的先后确立，社会救助程序价值的合理实现更应注重相关程序自身的内在品性。
首先，社会救助程序具有中立性——救助对象不因社会救助程序的设计而受到特别的保护或者不公平的待遇。社会救助行为的决定人一旦对行为结果享有个人利益或者偏见，该行为便难以视为无偏私，公平便无从谈起，同时社会救助法程序要实现参与性亦要维护一种开放性的对等形式。[8]社会救助法程序的中立性为各主体进行利益意见的讨论和博弈提供制度基础，使救助工作的利益各方在平等参与、对等沟通以及充分交流的基础上达成合意，从而促进社会救助工作理性选择的效果。[9]
其次，社会救助程序具有回应性。回应性“可以使目的具有足以控制适应性规则制定的客观性和权威性”[10]，社会救助法的权力控制目的要求其程序规则在客观性和权威性之间达成一种回应性平衡。法律并不是绝对独立于其他子系统的，它还能在很大程度上生产学习能力以适应其外部环境[11]，社会救助法程序作为社会救助法系统下一个相对封闭的子系统，除了要保证形式上的客观性和实质上的权威性，更要通过对实践因素的借鉴以促进自我参照和自我复制以维系二者的共融状态。对权威性的维护说明社会救助程序设计在本质上是维护公正，而对客观性的追求则要求其不可忽视效率。因此，社会救助法程序回应性的现实内涵在于平衡公正与效率以保证其形式价值的实现。
再次，社会救助程序具有人道性。尊严价值理论要求法律程序围绕人性的多样化需求进行重构[7]，以提高人性的指导性和可操作性来实现对多元化风险的防控。多元的人性需求在法律上形成诸如温饱权、健康权、适足住房权、人格权、收益权以及请求权等救助权利，在救助主体上实现从单一行政机关到多元社会机构的过渡，在救助对象和救助形式上依据不同的致困原因构建细致多层的救助种类体系，合理发挥社会救助法的“安全阀”功能。
最后，社会救助程序具有整合性——借鉴并融合各类法律程序与非法律程序以保证社会救助法可诉性以及救助权利的实现。批判法学派认为法律程序需要具备更多的融合性，通过法律技术促成实质性法律准则的变化，使程序机制更有应答性和反思性。[12]社会救助程序的整合性强调保持多元化结构下社会救助法的整体性，一是综合运用不同法律部门的技术手段提高其联动性和时效性；二是有机整合诉讼程序和调解程序完善其自足性和稳定性；三是正确协调正式程序和非正式程序保证其全面性和灵活性。[13]
二、两个失衡：中国社会救助法程序问题的文本分析
中国现阶段社会救助程序制度构建存在的问题可以用“两个失衡”来概括，即结构性失衡与功能性失衡。社会救助程序制度的结构性失衡主要表现在总体效力结构零散和次级结构分布不均。从1999年中国颁行《城市居民最低生活保障条例》以来，中央共出台社会救助相关法规和政策性文件约近五百余件，地方性规范性文件数以千计，其中专门的程序性规定仅两件①。由此可见，中国的社会救助程序法制化不足，难以形成有效的法制体系，是一种典型的纵向结构失衡。就横向比较而言，若将社会救助规定作为一级研究对象，那么可以将其分成最低生活保障、专项救助、灾害救助、五保救助、儿童福利救助等次级对象规定，不同次级对象对程序的规定不尽相同。最低生活保障、专项救助及灾害救助的程序规定相对较多，而其他救助类型的程序则几乎处于缺失状态。社会救助程序制度的功能性失衡使得社会救助法保障基本人权、实现公平、维护社会稳定、促进经济发展的功能难以形成统一的体系。社会救助法的功能以保障基本人权为核心，以维护社会稳定和促进经济发展为直接目标，以弘扬社会公平为根本导向，四种功能之间层次清晰、有机缜密。现阶段中国社会救助程序制度难以实现对功能的承载，突出表现为一种过于行政化的功能倾向，严重阻碍社会救助程序价值的正确实现。
法律结构失衡是法律功能失衡的外在形式，而法律功能的状态又取决于法律价值导向的正误，故两个失衡归根结底仍然是社会救助法程序建构未能满足其应有的价值追求。程序价值的失衡是中国社会救助制度最为突出的问题，作为其中重要组成部分的《社会救助法（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）更是如此。
第一，申请程序中立性不足。现有的申请程序主要存在两个问题：一是对权力和权利的规定失衡提高了申请成本；二是申请程序形式上过于死板限制了法律规则的适用范围。如《意见稿》第十七条在规定专项救助申请人应提供真实材料和情况变更通告义务的同时，也赋予相关行政机关受理和核查的权力，但却未明确申请人的权利和行政机关的义务，更为严重的是缺少特殊的申请程序以适应非常规化救助的需求。这两个问题存在的原因在形式上是由于现有社会救助法程序立法理念片面强调规范和强制，轻视交涉与合意，而实质上则是因为没有赋予救助对象与行政机关同等的利益实现机会，以至于私益与公益失衡。结果不仅造成制度构建误人强制命令性法律模式的歧途，也违背了以契约理论为核心、以程序正义为基干的现代法律精神。[14]
第二，审批程序回应性不强。社会救助法程序的回应性不仅表现为其内在品质与外在价值间的统一性，亦表现为其摆脱正义与功利等传统价值尺度而追求公正与效率间平衡的新价值标准。现有的审批程序问题：要么效率不高，要么公正不够，最终导致效率和公正都无法合理实现。如《意见稿》第十三条虽然对审批程序做出了规定，但没有规定审批程序的具体时限，自由裁量权过大，降低了规范适用的效率，同时，对于回避申请、当事人听证等必要的程序缺乏规定，也难以保证审批的公正性。《意见稿》难以调和这种矛盾，导致其客观性和权威性脱节，其审批程序本身的回应性也就无从谈起。
第三，实施程序人道性不够。从世界各国的经验来看，社会救助是一种全方位、多层次的综合性救助制度。社会救助不仅是为保障公民的生存权而建立的单一的行政给付制度，更要从住房、就业、教育、能力等方面帮助贫困者摆脱困难状态。《意见稿》一方面只确认行政主体作为救助主体的合法性，却模糊其他非政府机构的救助作用；另一方面在总则之外只规定最低生活保障、专项救助、自然灾害救助以及临时救助四种救助制度，救助种类单一，同时有关此四类制度的具体实施规定也不够，缺乏应有的指导性和可操作性。中国现阶段的社会救助法律制度在整体上而言处于起步阶段，在结构上以最低生活保障制度为主，在目标上以保障基本生活为主，实施程序也主要围绕物质救助而展开[15]，程序的人性特征难以充分彰显，社会救助法的人道主义功能无法全面发挥。
第四，救济程序整合性不力。“有权利必有救济”，接受社会救助作为公民的一项基本权利，自然也应获得救济。社会救助如作为行政给付行为，适用行政复议、行政诉讼甚至行政仲裁等救济性程序是其价值导向使然。但是，社会救助包括了社会救助行为、民间互助行为、行政审批行为等一系列不同性质的法律行为，仅依靠行政法的救济程序显然无力维系其全面性和联动性。《意见稿》对民间调解、民事法律救济、刑事法律救济等其他形式的救济程序未有规定，并且现行各类社会救助规范性文件中普遍缺少此种包容性，如《行政复议法》只对不依法发放最低生活保障金作出了行政复议的规定；《行政诉讼法》所列举的受案范围亦只包括抚恤金纠纷等。权利救济程序不够整合，则公民在合法权益遭受侵害时难以得到全面、及时、充分的保障。
三、中国社会救助法律程序机制的完善建议
实体结果是否正确并不适用于某种客观的外在标准，其精神实质在于充实和重视程序本身以保证实体结果得以被接受。[16]社会救助正当程序不仅在于实现社会救助的结果正义，而且其本身也应具备完善的正义要素。总体而言，社会救助程序的根本价值目标在于限制国家权力对社会救助行为的干预，充分保证公民的生存权和发展权，直接的价值目的在于规范各主体的行为，平衡相关救助资源配置的公平和效率。有学者从形式要件和实质要件两个方面来把握社会救助的正当程序[17]，但程序的形式要件与实质要件之间是有机统一的，将这两种要件机械地割裂开来难以全面系统地分析当下中国社会救助程序法制中的各类问题。“程序的公正和合理是自由的内在本质”[18]，正当的社会救助程序需要满足社会救助法在维护各主体在社会救助实践中的不同需求和自由。故要实现中国社会救助程序形式理性与价值理性的统一，在程序立法上就必须突破形式和实质二元分离的思维模式，树立正确、科学的立法理念。
（一）社会救助申请程序维系私益与公益的平衡
申请程序处于社会救助程序的启动阶段，应当充分体现社会救助程序的中立性法律精神。社会救助法程序是社会收入再分配的主要程序之一，直接影响到私益与公益间的合理配置。社会救助申请程序作为社会救助的启动程序，应当为各方提供一个中立的准人平台，兼顾自由与民主，协调私益与公益的平衡。第一，在常规申请形式上，书面形式不但有助于社会救助机构正确、及时地受理、审查、决定和立卷归档，而且有利于申请人全面、准确、详尽地表达救助申请，阐述救助的事项及理由，应当作为主要的申请形式。同时，考虑到受助群体文化水平普遍较低，适当的口头申请或笔录制度的引入将有助于实现对被救助主体的全面关怀。第二，回避制度的引入势在必行。不同于现代诉讼制度的“控方一裁判一辩方”的三元结构，社会救助制度呈现“救助主体一受助对象”的二元结构，制衡系统缺位。社会救助回避制度从常规申请阶段即要求救助主体与受助对象之间不得存在可能影响救助公正性和中立性的社会关系，并赋予救助机关及其工作人员严格的自律义务。这是对社会救助制度结构缺陷的弥补，以保证社会救助申请程序的中立性。第三，特殊启动程序的建构。灾害救助不同于常规救助之处在于其突发性，因此其启动程序需要非常注重时效。中国现有的灾害申报程序过于繁琐且分类不清，无法满足灾难救助的现实需求。解决这个问题要甄别灾害自身所具有的特殊性以进行针对性的制度设计。如美国在发生灾难后首先启动的是评估机制，通过官方认定的评估机构对灾难的评定等级启动相应的救助程序[19]，既保证对私益的及时救助，又保证了公益的有效行使。因此，中国的灾难救助程序可以借鉴这种事先评估制度，对于受灾范围小、发生频率较高、受损程度低、具备一定自助可能性的灾害，其救助程序可以参照一般性救助程序，而对于受灾范围大、发生频率低、受损程度严重、几乎丧失自助可能性的灾害，则需要由政府采取特定的救助程序。社会救助法申请程序立足中立的价值取向，以双轨制实现因灾制宜，既充分保证公民个体权利和义务的实现，又可以在最大限度内维护公共利益。
（二）社会救助调查审批程序维系效率与公正的平衡
社会救助调查审批程序是指接受申请的行政机关依据申请内容对申请人的实际经济情况进行调查核实并决定是否予以实施救助的过程。调查审批程序保证无偏私、救助对象普遍获得听证的机会以及执法行为的合理合法。[20]调查审批程序回应性的实质在于有效甄别社会救助程序的合理特征和外部效应间的契合以实现效率和公正的平衡，具体表现为：明确各个部门的法律职责保证其合法性；规范执法机关的法律行为保障其真实性；加强审批行为的独立性和排他性促进其权威性。首先，社会救助调查审批程序需要从内部和外部实现对公权力的全方位限制。就内部而言，对于调查方式、审批时限等程序内容，要有统一的国家标准，在严格推行国家标准的基础上适当允许地方依据实际情况有所调整。在外部限制上，作为权利享有者，受助对象有权广泛参与到社会救助的各个阶段之中并获知有关最低生活保障标准的各种资料和信息，因此完善公示制度和听证制度是对公权力最有力的约束，也是调查审批程序合法性的具体来源。其次，要提高相关调查程序的规范性和可操作性。《意见稿》对于家庭财产的计算方式缺乏统一的执行标准，从而导致地方政府自由裁量权过大，政策随意性增强。就中国现实情形而言，英国针对不同的补贴设定不同的家计调查程序，并协调不同种类补贴之间的重叠区域，实现对家计调查程序的分层次规范的经验值得借鉴。[21]另外，根据特殊情况引入简易程序也将更加有助于促进效率、保障真实性。再次，要塑造调查审批程序的独立性和排他性。程序正义要求摆脱程序法相对于实体法的附属地位，从程序本身出发呈现其应有的法律价值。调查审批程序一方面促进国家行政管理权力正当行使，另一方面又维护公民合法权利的顺利实现。建立调查审批环节的信息保密程序，既有利于保护公民隐私，又有利于落实行政工作的客观性和科学性。最后，针对来自农村的城市外来务工人员的救助调查审批程序属于当前社会救助立法亟需解决的一个主要难题。据测算，中国现有的“农民工”大约有2亿多人[22]，由于工作不固定以及长时间离开原籍，现有的社会救助常规性调查审批程序难以充分涵盖此类群体。社会救助程序立法应当维系好效率与公正的标尺，突显社会救助法程序的回应性，消除制约农民工享受救助的户籍障碍，调动基层组织的救助能动性，以保证对城市外来务工人员的“就近救助”。
（三）社会救助实施程序维系动态与静态的平衡
社会救助的实施程序是指社会救助机关依照法定标准和方式对申请人进行救助的过程。作为处在特定时空条件下的人，救助对象对社会救助既有专业化的静态需求，又是系统化的动态需求。它包括以下三个方面：一是规范专业技术以理清静态利益分布；二是专门机构综合管理以保证动态稳定发展；三是重视精神救助以满足人文关怀。首先，确立金融机构在社会救助综合管理中的核心地位以保证静态的专业性。金融机构相对独立于救助主体以及受助对象，其在货币流通领域的专业性也有利于保证社会救助资金流的顺畅。虽然《民政部关于进一步规范农村最低生活保障工作的指导意见》（2010）明确规定要“推行由国库集中支付，通过银行、信用社等金融服务机构直接发放低保金的办法”，但仍有许多地方并非采取金融机构为主的发放形式，不仅阻碍了社会救助的全面化和系统化，也不利于对公权力进行有效制约。在此我们可以借鉴国际上通行的做法，即建立专项基金，由专门的政府或者民间机构负责其日常管理及救助项目的审核执行。专门机构综合管理可以避免救助资金与其他社会管理资金的冲突，有利于建立有针对性的监督体系，从而体现出程序的公正性。其次，确立长效的信息反馈制度以促进动态的稳定性。受助对象的个体条件处于动态变化中，对其实时信息的把握既有利于及时调整社会救助行为，提高救助效益；又有利于督促受助对象努力提升自我脱困的能力，以“预防养懒”。台湾地区的社会救助相关法规将动态信息反馈机制细分为听证程序、备案及变更登记程序、动态复查程序，三者共同搭建成有机的信息反馈平台，值得参考。再次，物质和精神二者兼顾，完善救助体系的人文关怀。生活困境对受困者造成的不仅有物质损失，也有精神创伤。国内的有关救灾的法律和规范性文件，几乎没有提到对灾民的精神救助，静态专业性和动态稳定性均未体现，有损于实施程序多元化的实现。在此方面，需要特别注意的是，灾后心理援助工作主要涉及受灾人灾后长期的私人生活，既要在静态上把握好对受助对象的隐私保护，又要建立起动态的阶段性救助程序，以多元化手段帮助受助人走出灾害阴影。
（四）社会救助救济程序维系行政与司法的平衡
更多的程序增加权利救济成本，并且更多的正规性也导致更多的程序需求。[23]社会救助法的救济程序不仅涉及行政法领域，还涉及民商法、经济法、社会法乃至社会工作、行政管理等诸多社会领域，具有相当的复杂性。社会救助法的救济程序构建自然要以包容的态度处理好各领域间救济程序的关系，以期形成一个有机整合的制度体系。在中国社会救助实践中，公民大多依赖来进行维权，几乎不会通过行政复议或诉讼方式来维护其权利，这主要是由于现有救济程序可诉性不强。社会救助法的约束性主要来源于其是规制人们的外部行为并可以被法院适用于具体程序的社会规则。[24]社会救助法所规定的公民外部行为大体上可以分为救助机关的行政行为、救助对象的申请和受领行为以及相应的社会中介机构的服务监督行为。不同的救助行为具有不同的可诉性需求，因此有必要在社会救助法中专章规定相应的权利救济程序，建立一套汇集民间调解、行政救济和司法救济三个层次的立体化救济程序体系，明确各类主体在救济程序中的权利和义务，为实现社会救助程序的整合性价值理念提供完善的制度基础。
四、结语
正当的社会救助程序是预防、控制权力“恣意”或异化的有效措施，是提高社会救助效率的有效保障，更是满足受助对象的基本需求、实现他们实体性权利目标的“最优”途径。[25]中国社会救助法程序在结构和功能上的双重失衡彰显程序价值的缺位，也预示中国社会救助立法的关键在于树立正确的程序价值取向。维系社会救助法各个阶段程序价值的平衡，在微观上可以规范各救助主体及其行为，在宏观上可以维护整个社会救助法律制度的合理性和权威性，也将为社会保障法律体系的进步提供坚实的理论和实践支撑。
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