撤留之间:乡村小学的今天与明天

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2013年5月，审计署关于全国1185个县农村中小学布局调整专项审计调查结果引起了媒体、专家学者和社会人士的广泛关注，让实施十几年的农村中小学布局调整再次回到人们的视野当中。

其中几项敏感的调查数据，例如，52个县1155所学校辍学人数由2006年的3963人上升到2011年的8352人，增加了1.1倍等，这些布局调整引发的新问题立即引起人们的热议。

布局调整成效如何

在我国城镇化进程加快和人口自然出生率下降的背景下，农村中小学布局调整有其必然性，它对于改善农村学校办学水平、提高教育教学质量产生了积极作用。

从审计署专项调查的角度看，农村中小学布局调整的成效具体体现在三个方面：一是通过中小学布局调整，提高了办学规模和效益，2006年至2011年，1185个县共撤并布局分散、生源不足、师资力量薄弱的学校9.6万所，新建和改扩建设施相对齐全的学校1.22万所，校均学生人数增加17%，进一步整合了教育资源；二是通过中小学布局调整，促进了师资队伍结构和素质的优化，2011年被调查县的学校专任教师平均比2006年增加35%，本科以上学历教师增加1倍以上，中学一级和小学高级以上职称教师增加19%以上，小学和初中的生师比均有所下降，更好地满足了“一科一师”的教学要求；三是通过中小学布局调整，提升了办学标准化水平和教学质量。

就甘肃省来说，近些年来，由于经济社会的发展，全省农村中小学普遍存在着布局不合理、学校多、规模小、办学条件差等问题。很多学校生源不足，教育资源利用不充分的问题较为突出，特别是偏远学校生源减少的问题十分突出，有的甚至已经出现了“空壳”现象。

从2006年起，甘肃省加快了布局调整步伐，各地按照本地实际进行了不同程度的调整工作。据相关资料显示，2001年至2010年间，我省小学减少了5895所，初中校均规模由766.4人增加到872.7人。

从全省角度来看，通过实施“四个集中”调整，校均规模逐步增大，有利于发挥资金的集中和规模效益，改变以往“撒胡椒面”式的教育投入方式，提高了教育资源的使用率。通过撤并教学点和办学条件差的学校，很好地促进了集约办学，规范办学行为，开设丰富多彩的选修课和活动课，实现教师资源集约。同时，实行寄宿制教育，还可以为农村“留守儿童”提供良好的教育、学习和生活环境，减轻外出务工家长的后顾之忧。

问题在哪里

然而在一些地方，由于农村中小学布局调整存在盲目和不符合实际的现象，引发了新的学生上学难等问题。

如，审计署重点抽查的25127个学校的1257.63万名走读生中，有49.31万名（占4%）上学单程要徒步3公里以上，其中10.03万名要徒步5公里以上，且主要集中在山区或丘陵地区。而在审计署走访的7.2万名乘车上学走读生中，其年人均上学交通费支出为839元，比布局调整前增加390元。19.99万名校内寄宿生年人均食宿费支出1658元。同时，审计署还调查了3.28万名家长校外租房陪读学生，年人均费用支出8046元，占其家庭年均收入的36%。同时一些地区片面追求集中办学规模，使现有生源大量向县镇学校集中，抽查显示，有2140所县城学校（占65%）的班级学生规模超过国家规定的50人，其中352个班甚至超过了100人。

其实，这一问题早已引起了国务院的高度关注。在今年5月审计署《1185个县农村中小学布局调整情况专项审计调查结果》公布之前，2012年9月，国务院办公厅就印发了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，对农村义务教育学校布局调整提出了明确要求和规范意见。

教育部有关负责人认为，在布局调整工作中，不少地方存在过急过快的情况，导致出现了一些不容忽视、必须切实加以解决的突出问题。

从全国范围来看，这些问题主要包括以下几个方面。一是学生上学路程普遍变远。一些非寄宿学生在村里学校撤并后要起早上学，个别的甚至来回要走两三个小时。二是学生上学交通安全隐患增多。学校撤并后很多学生需要乘坐交通工具上学，由于农村道路条件较差，车况参差不齐，交通状况复杂，学生上学途中的安全难以切实得到保障。三是寄宿制学校办学条件保障不到位。由于撤并学校过快，农村寄宿生大量增加，一些地方寄宿制学校办学条件保障跟不上，生活管理人员缺乏，不少寄宿制学校床铺紧张、食堂简陋、厕位不足，冬季取暖和夏季防暑条件得不到保障。四是并入学校大班额问题突出。一些地区在并入学校办学条件难以满足的情况下，盲目撤并学校，致使并入学校大班额问题突出，教学资源严重不足，教育教学质量难以保证。五是部分群众经济负担加大。村小或教学点撤并后，学生需要乘坐交通工具上学，增加了交通费用。寄宿生还要承担部分或全部伙食费。有的家长在县镇陪读，另需支付房租等生活费用。

实事求是地说，无论是审计署的调查结果还是国务院《意见》中所指出的这些问题，甘肃省都或多或少的存在。省政府也指出：有的地方脱离实际撤销了一些交通不便地区的小学和教学点，造成学校覆盖半径过大、校均班额过大、安全隐患增多，教育质量得不到保证；有的地方对布局调整后的校舍处置不当，致使教育资源浪费和流失。

如何规范

如何在调整过程中考虑到农村特别是农村偏远山区的经济社会、地理位置和教育现状等问题，不能因为调整而损害农村学生的教育权利，增加农村家长的教育负担，这是农村中小学布局调整工作成败得失的标尺，考验着当地政府和教育行政部门的智慧。

甘肃省政府及时调查研究，于2013年4月出台了《甘肃省人民政府办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的实施意见》。

《意见》指出要合理确定区域内教学点、村小学、中心小学、初中学校布局和规模以及寄宿制和非寄宿制学校的功能和分布，明确学校布局调整的保障措施。要根据不同年龄段学生的体力特征、道路条件、自然环境等因素，合理确定学校服务半径，尽量缩短学生上下学路途时间，保证学生就近上学。农村小学1至3年级学生原则上不寄宿，就近走读上学；小学高年级学生以走读为主，确有需要的可以寄宿；初中学生根据实际可选择走读或寄宿。人口相对集中的村要设置村小学或教学点，人口稀少、地处偏远、交通不便的地方应保留或设置教学点，防止因调整造成学生辍学和“上学难”。

《意见》认为，村小学和教学点是义务教育学校布局调整中的难点和“风险”点，也是实现农村义务教育均衡发展的关键点。

为此，从农村义务教育均衡发展的高度出发，省上提出了一些切合实际又具有可操作性的办法。如，要继续推进学区统筹教学管理机制，实现“学生不动资源动”或“送教上门”。同时，可采取“并”、“挂”等形式（“并”即乡镇中心小学可兼并周边邻近的村小学，形成规模优势；“挂”即对偏远、交通不便的地方，可保留教学点，挂靠在相距最近的小学，实行“一校两区”或“一校多区”管理），充分发挥中心学校的管理和指导作用，通过统筹安排课程、组织教师巡回教学、连片教研、集中备课等方式推动教学资源共享，提高村小学和教学点教学质量。

另外，从经费和政策上予以保障，提高村小学和教学点的生均公用经费标准，对学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费。研究完善符合村小学和教学点实际的教师职称评定标准，职称晋升和绩效工资分配向村小学和教学点专任教师倾斜，并采取在绩效工资中设立岗位津贴等有效政策措施，吸引、支持优秀教师到村小学和教学点工作。要加大村小学和教学点教师培训工作力度，着力提高教师职业素质。

短评

学校布局调整绝不是简单的撤并和集中，归根结底，它一方面反映了城镇化背景下学校布局的结构性变化，另一方面反映了人们对优质教育资源的渴求。教育由粗放型向集约型转变并不是学校规模的增大，也不是学校的“城镇化”，它更加需要教育资源的均衡和教育质量的提高，换句话说，中小学布局调整的核心是，不管学生在教学点还是在城镇学校读书，都能享受到一样的教育资源，都能得到公平的教育。相反，如果乡村小学和教学点上的学生无法得到公平、优质的教育资源，即使保留了乡村小学和教学点，学生家长也会想方设法送子女入城，哪怕付出更大的代价，而对在这种情况下形成的所谓 “空壳”学校进行撤并或“自然淘汰”，将会对当地学生造成两重伤害，一方面损害了公平享受教育的权利，另一方面造成学生上学难和家长负担的加重。

在这个意义上讲，保留乡村小学或教学点，规范实施农村中小学布局调整都要从教育资源均衡发展的角度出发，而作为地县教育行政部门，要从当地实际出发，研究解决这一矛盾，促进城乡之间、校际之间、区域之间教育均衡发展。