经济发达地区和重点开发区域林地保护利用模式初探
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摘要：以南昌经济技术开发区（昌北开发区）为例，阐述了开发区基本概况、自然资源特别是森林资源概况、经济发展状况，科学分析了市直开发区经济发展与生态安全相互制约、相互促进的矛盾关系以林地保护和林地利用的平衡结合点，提出了合理的方案和实施措施，在经济发达地区和重点开发区域林地保护和林地利用协调发展作了许多有益的探索。
关键词：开发区；林地；保护利用；模式
中图分类号：S7 文献标识码：A
文章编号：1674-9944（2013）01-0214-05
1 引言
林地是土地资源的重要组成部分，是森林资源的附着物和根基，也是经济社会可持续发展的物质基础和基本保障。随着社会经济的快速发展和人们对生态环境需求的不断提高，社会经济发展与生态环境保护对林地需求的矛盾日益突出，如何科学保护和合理利用林地资源，已成为摆在政府面前急需解决的重要课题。
经济技术开发区是中国最早在以发展壮大经济为主要目的，以吸引招商引资为主要途径，执行特殊的优惠政策，开展第二产业和第三产业为主的特定功能发展区域。从发展模式看，增加区域经济总量是其直接目标，以外来投资拉动为主，产业以制造加工业为主。20世纪80年代初，为打开改革开放书面，发展社会主义市场经济，经国务院批准，沿海开放城市开始逐步新建各类经济技术开发区和高新技术区。进入新世纪以来，随着房地产业的不断发展，以改善人民群众住房条件和满足人们生活、娱乐、休闲、购物、教育、科研目的的多种需求，各级政府又兴建了种类繁多、功能各异的开发新区，这些功能新区和重点开发区一般位于城区主城区及郊区，与主城区以建设用地为主的土地利用现状不同，林地的存在比较普遍和常态。
经济发达区域和重要开发区的特殊功能，导致其政府（管理机构）主要目标是发展经济、壮大经济总量，必然把招商相资当作主要工作来抓，必然把搞好配套设施建设当作中重头戏，必须导致大规模开展基础建设，大规模土地使用必不可避免，在国务院18亿耕地红线的严格控制下，土地利用压力必然向林地等地类转移，特别是近几年来，由于国土部门的严格控制和地方开发力度的普遍增强，永久性占用征收林地总量和增幅日趋严重，耕地占补平衡和土地平整开发挤占、挪用林地现象层出不穷，重要开发区的林地保护和林地利用矛盾越来越突出，林业主管部门林地保护压力越来越大。
2 区域概况
2.1 地理位置
昌北开发区创建于1992年，2000年被国务院批准为国家级经济技术开发区，全区辖区面积158km2，位于省会南昌市域内中心偏北，紧邻主城区，是南昌市设立最早、经济发展最快、企业数量最多的重点开发区。地处赣江、抚河下游、鄱阳湖滨，东连南昌县蒋巷镇，东北接新建县乐化镇、樵舍镇，西邻新建县溪霞镇和长堎镇、湾里区招贤镇，南毗红谷滩新区和青山湖区湖坊镇，东南滨临省域黄金水道赣江，南北长约35km，东西宽约30km，是全市经济最为发达的区域之一。
2.2 地形地貌
昌北开发区地形平坦开阔，以平原为主，兼有小面积水域和纵横的岗地、丘陵、低山，境内梅岭属于九连山余脉，横亘西北部，东临美丽的赣江、鄱阳湖，西北部与风光秀丽的素有小庐山之称的国家级森林公园梅岭风景区相接而浑然一体，紧邻与安义峤岭自然保护区、圣水堂国家森林公园、江西南矶国家级湿地自然保护区以及江西鄱阳湖国家级自然保护区，境内峦层嶂叠、峻险峰奇、泉悬瀑飞、洞深窟幽，是梅岭风景区的附属景区之一。整个地形大致是西北而东南低，呈梯状状向东南倾斜，开发区中心地带位于区域南部，是全开发区的政治、经济、文化中心。
2.3 经济发展
昌北开发区是江西省最大最好的开放开发平台，江西省第一个10万标箱承载能力的国际集装箱码头，江西省唯一的专业化、国际型综合保税物流中心，江西省唯一的4E级昌北国际航空港均座落于在其境内；京九铁路、昌九高速、南昌西外环高速公路，105、316、320多个条国道，江西省第一条城际铁路昌九城际铁路和正在兴建的南昌地铁一号线等构建了江西省内唯一水陆空三维立体交通体系，为众从海内外企业利用国际国内两种资源、开拓国际国内两个市场提供便捷的物流平台和立体交通网络。昌北开发区还是江西省内重要的科研和教育教学区，境内拥有江西财经大学、华东交通大学、江西农业大学、江西省林业科学院等一大批重点大学和科研机构以及清华科技园、北大科技园等全国著名高校园区，拥有巨大的技术孵化能力和转型升级能力。
近年来，南昌经济经济技术开发区通过实施新型工业化战略，产业聚焦初具规模，形成以海立空调压缩机和奥克斯空调为骨干的家电制造；以陆风洗车、格特垃克变速箱、凯马此油机和百路佳客车为骨干的洗车机电制造；以诚志股份、西林科、苏克尔和立键药业为骨干的生物医药，以大洪人管业、南昌硬质合金厂为骨干的新型是否以欧菲光、神基科技为骨干的电子信息；以康师傅、润田为骨干的食品饮料等六大产业集群，是汇集物流产业、商贸购物、房地产开发、文化产业为一体的江西省乃至华东地区的产业发展高地。
2.4 土地资源
全市土地总面积15800hm2。按地貌划分：低山1170.0hm2，高丘1920.0hm2，低丘1210.0hm2，岗地4890.0hm2，平原6390hm2，水域220.0hm2，分别占土地总面积的7.41%、12.15%、7.66%、30.95%、40.44%、1.39%。按土地利用分类现状划分：耕地2925.1hm2，园地184.9hm2，林地4269.4hm2，其他农用地1067.1hm2，城乡建设用地2418.5hm2，交通水利用地1140.8hm2，其他建设用地478.3hm2，水域933.9hm2，自然保留地2382.0hm2，分别占土地总面积的18.51%、1.17%、27.02%、6.75%、15.31%、7.22%、3.03%、5.91%、15.08%。全市范围内无高大山脉分布，以低山、丘陵岗地和冲积平原地貌为主，土壤垂直分布差异不十分明显，土壤地域性分布规律明显。全市土壤划分为水稻土、潮土、紫色土、红壤、新积土、红粘土、山地草甸土7个土类、12个亚类、40个土属和145个土种，土类中以红壤为主，是林业生产的主要场所（图1）。
3 林地资源概况
昌北开发区林地总面积4269.4hm2，活立木蓄积量226138m3，森林面积3686.2hm2，非林地面积16198.1hm2，四旁树株数1400460株，加上非规划林地上的森林和“四旁树”，全区森林覆盖率为22.94%，在经济开发区和建设新区中森林资源无论在数量还是质量比较占优，十分难得。
按地类划分：有林地面积2957.7hm2，疏林地面积17.0hm2，灌木林地面积728.5hm2，未成林造林地面积182.9hm2，苗圃地面积5.2hm2，无立木林地143.1hm2，宜林地235.1hm2。按经营类型划分：现有公益林地面积1446.1hm2，全部为未纳入财政补偿的地方一般公益林地。商品林地面积2823.2hm2，按规划等级划分，重点商品林地1656.9hm2，一般商品林地1166.4hm2。按权属划分：国有林地面积47.2hm2，集体林地面积4222.2hm2。人工起源林地面积1515.0hm2，天然起源林地面积2754.4hm2。林地中森林面积为3686.2hm2，其中乔木林地2335.6hm2，竹林622.1hm2，国家特别灌木林728.5hm2。乔木林立木蓄积量为226138m3，林地生产率为55.1m3/hm2，主要为天然杉木林、马尾松林以及天然混人工针阔混交林，国家特别规定灌木林地基本为实生油茶林及名优特色果木林。
4 经济发展及土地利用概况
4.1 经济发展战略
近年来，昌北开发区以科学发展观统领经济社会发展全局，紧紧抓住国家推进鄱阳湖生态经济区建设的有利机遇，贯彻落实南昌市委、市政府实施山江湖城市综合大开发和工业强市的核心战略，以“产业结构升级”为导向，大力发展现代制造、高新技术产业及高附加值，积极推进新型工业化和城镇化建设，不断提高自主创新能力和科学发展水平，促进新一轮经济大发展、园区大变样、效能大提升，把昌北开发区建设成为鄱阳湖生态经济区的核心区、南昌市现代化工业新城和城市新区。
4.2 土地利用战略
以促进南昌市中心城用地结构的完善和功能提升为目标，全面融入鄱阳湖生态经济区和南昌市中心城的建设发展中，在充分保护土地资源的前提下，优先保障空调家电、汽车制造、电子信息、现代造纸、金属材料五大主导产业以及高新技术产业用地需求，大力推进各类专业性园区建设，优化城市用地与产业园区布局，合理安排交通设施用地，进一步提升对外交通优势，建设与先进制造业相配套的现代物流基地，充分发挥沿江、滨水、靠山的自然环境优势，将区域内的生态环境保护、自然资源合理自用开发和现代制造业基地及城市新区建设相结合，建设整体协调、环境优美、“山水”特色现代新城。
4.3 土地利用概况和林地利用特点
“十一五”期末，全区已利用土地12416.1hm2，土地利用率为87.86%，单位面积土地平均GDP为64.9万元/hm2。
根据图2可以看出，昌北开发区“十五”、“十一五”无论是土地征用还是林地征用都呈现逐步上升的趋势，其中“十五”土地征用和林地征用增长较快、增幅较大，“十二五”期间土地征用量和林地征用增长逐步放缓，增幅大为压缩，年土地征用量总体控制在85hm2左右，年林地征用量总体控制在25hm2左右。数据表明作为南昌市中心城发展重要组成部分、现代制造业业基地的核心集聚区以及以物流为主的现代服务业聚集区，区位条件优越，交通优势明显，单位建设用地经济效益产出较高，未来用地需求量大。
根据表1数据，“十五”、“十一五”期间林地征用总量占土地征用总量的比例正在逐年上升，从最初的不到10%上升到30%。由此可以看出，土地利用结构中林地比例正在逐年加大，林地保护的压力正在逐年加大。
从图2和表1综合来看，“十五”、“十一五”期间，随着昌北开发区经济进入加快发展阶段，土地征用量正在逐年加大，随着国家耕地保护力度越来越大、占补平衡和土地平整开发进入频繁期，林地的使用越来越不可避免，林地保护的压力越来越大，林地保护与林地利用的矛盾日益突出。
4.4 存在的问题
作为省会南昌市重点开发区域，昌北开发区林地资源保护工作也存在诸多问题，主要有：①建设用地规模逐年增加，耕地和林地面积逐年减少，森林面积逐渐萎缩，耕地和林地保护压力不断增长。②部分工业用地布局较为零散，规划不尽合理，与区内居住生活用地相互干扰较大，未形成完善的规划利用体系。③公共设施用地构成比例失衡，除行政办公用地和教育科研用地外，其他公共设施用地分布较少。④农村居民点现状布局零散，集聚规模较小，不利于统筹农村居民点与基础设施、公共设施配套设施的空间关第。
5 林地保护模式探索
林地是土地资源的重要组成部分，是森林资源的附着物和根基，也是经济社会可持续发展的物质基础和基本保障。没有林地资源，开展林业产业建设、扩大森林覆盖面积、提高活立木蓄积、保护好生态环境、发展生态文明也就成了无水之源、无本之木。随着社会经济的快速发展和人们对生态环境需求的不断提高，社会经济发展与生态环境保护对林地需求的矛盾日益突出。经济发达地区和重点开发区由于区域功能独特，大规模开展招商引资和基本基础建设，扩大改革开放，土地使用不可避免，如何强化保护和合理利用林地资源，寻找发展经济和保护环境的平衡点，已成为摆在政府面前急需解决的重要课题。近几年来，昌北开发区在抓好经济建设的同时，科学开展林地规划、妥善抓好分类经营、适度开展分类经营，妥善实行林地分区，走出了一条“资源节约、环境友好、发展迅速”特色经济发展之路和林地保护模式。
5.1 详实摸清家底，科学开展规划
林地资源管理长期存在“家底不清、规划不细、与土地管理相重叠”的管理弊端，土地利用分类细则中关于林地的界定与林业术语中关于林地的界定存在一定的冲突和重叠。自建国至今，林业部门开展过多类如“五年规划”、“中长期规划”等林业发展总体规划专题规划，但尚未开展一次系统、全面、精细和横向到边、纵向到底、无缝对接全覆盖的林地资源管理专题规划。
林地规划是林业长远规划的内容之一，是实现科学管理林地、优化用地结构、规范林地用途、遏制乱垦滥伐林地以及提高林地利用效益的基础性工作，其目的是充分发挥林地的生产潜力，保障如期实现林业发展战略目标，并为林地严格保护和合理利用提供科学依据。昌北开发区在抓好经济发展和项目建设的同时，在抓好“十二五规划”和“林业发展综合规划”的基础上，下大力气集中精力开展昌北开发区林地保护利用规划（2010-2020）。
该林地保护利用规划是昌北开发区自建区以来最为系统、最为全面、最为精细的林地专题规划，在充分依靠全区第七次森林资源二类调查数据的基础上，开展数据处理信息化、文本编制，数据信息化处理是为复杂，工作量大最大，分为二调图纸扫瞄、小班界线矢量化、挂库、与现状航拍对照、个别补充调查、落界六大步骤，涉及4269.4亩林地、10多张图纸、600个小班、5万多个数据，数据信息化处理之后形成12张成果表格、7张成果图纸，第一次实行了林地资源矢量化、信息化，为资源年度和林地精细管理更新提供了基础条件。
5.2 抓好分类经营，确定林地分级
林业分类经营是现代林业发展的基本方向，即按照“功能分异”的原则，依据不同区域森林资源的自身特点，把部分立地条件差、生态区位重要、交通不便、质量较高、人为扰动少的林分划定为公益林，其目的是以发挥生态效益为主，保障生态环境，适当辅助开展森林旅游等无破坏性开发活动，推动经济效益发挥。把另一部分立地条件好、生态区位相对不重要、交通方便、适宜发展大径材用材林、速生丰产林、工业原料林及高产优质经济林的林分划分商品林，以发挥经济效益为主，并辅助发挥生态效益，对两种类型的林分分别采用不同的经营管理方法，并采取不同经济激励机制。
5.2.1 分类标准
进入新世纪以来，昌北开发区大力开展林业分类经营，按照以下标准将全区林地划分为生态公益林地和商品林地（区划时生态公益林区划优先）。
昌北开发区将以下林地划分为生态公益林：一是重要江河源头、河流两岸，主要是赣江西岸2km以内或第一重山脊以内林地。二是森林公园和珍稀野生动植物及其栖息地。三是重要湖泊湿地和水库周围2km以内从林缘起，为平地的向外延伸2km，为山地的向外延伸至第一重山脊的林地。四是土地退化严重和水土流失严重地区。五是其他生态区位重要的林地。
以上五类区域之外的林地全部划分为商品林地，发展方向主要有两大类：一是海拔较低的宜林地、火烧（采伐）迹地、疏林地、未成林造林地、灌木林地以及林分残破的有林地，交通区位便利、土壤熟化程度高，适宜发展速生丰产林、生态茶园、苗木花卉基地、高品质特色经济林，以发展重点商品林为主。二是海拔较高的灌木林地、有林地，重点依托现有资源，培育和发展以杉木、湿地松为主的大径材用材林，提高林地生产率，改善林分质量，以发展一般商品林为主。
按照以上标准划分，昌北开发区现有生态公益林1446.1hm2，占区总林地的33.9%，其中防护林1392.2hm2，特用林151.4hm2。商品林面积2823.3hm2，占区总林地的66.1%，其中用材林2395.7hm2，经济林地427.7hm2。
5.2.2 分类施策
根据分类经营理念，昌北开发区对两类林地实施不同的管理方法和经济激励机制。生态公益林管护措施主要有：一是严格限制生态公益林林地性质改变，除重大重点工程和经区管委会批准外，不得擅自改变生态公益林性质，重点保护风景名胜区、生态区位重要以及优质森林资源生态公益林，并全面落实生态公益林管护主体，最大限度保护全区生态公益林面积稳定。二是采取封山育林、针叶林补阔、疏林地补植等措施，推进形成自然生态系统，增强林分水源涵养、水土保持能力构建稳定健康的森林生态系统，增强庇护野生动植物生长繁衍能力，改善生态公益林林分质量。
商品林发展措施主要有加大资金扶持和补助力度，搞好低产低效林改造和林种更新。即通过生态伐、疏伐、卫生伐、透光伐等抚育间伐手段以及修枝、除蘖、复垦等经营管理手段，降低林分密度，提高透光度和自疏能力，达到除劣保优、砍小留大，促进中幼龄林快速生长，提高商品林经济效益。
5.2.3 分级保护
实行林地分等保护是分类经营管理的重要措施，分级保护是根据生态脆弱性、生态区位重要性以及林地生产率等作为主要考量指标，对林地进行系统评价定级，并确定不同林地保护等级，施以不同的保护力度和保护措施。根据相关林业技术标准，昌北开发区各林地保护等级面积分别为：无Ⅰ级、Ⅱ级保护林地，Ⅲ级保护林地3103.0hm2、Ⅳ级保护林地1166.4hm2。Ⅲ级保护林地再细分两个亚保护等级：1级（一般公益林，1446.1hm2）和2级（重点商品林，1936.6hm2），把区域内为数不多的风景林（主要为风景名胜区）、居民风水林等生态公益林的保护等级提高到更高层次，确保维护区域内生态安全。
在合理确定林地保护等级之后，昌北开发区根据不同林地保护等级因地制宜、因级施策，制定不同保护管理措施如下。
（1）Ⅲ级保护林地-1级。一是实行全面封禁保护，禁止一切生产性经营活动。除抚育采伐和更新采伐外，禁止一切采伐活动特别是以取材为目标的主伐活动。二是除省、市重大重点工程外，严禁占用征用、违法乱用此类林地，严禁改变林地用途和林地利用方向，严禁将Ⅰ级保护林地非法转变为农用地、建设用地，严格控制林地逆转和退化。三是进一步加大财政投入力度，积极建立生态公益林区级财政补偿机制，设立生态发展基金，重点搞好枫景水库、烈士墓、原省革委会周边风景林建设。
（2）Ⅲ级保护林地-2级。一是适度保障交通、能源、水利基础设施等关系国计民生项目使用Ⅲ级保护林地。二是从严控制商业性经营项目用地，限制勘察、开采矿藏和其他项目用地。三是在确保森林生态系统健康、活力不受威胁的情况下，允许适度经营和更新采伐，鼓励发展林下经济产业。四是大力推动推动商品林地实行规模化、集约化经营和定向培育，提高林地生产率。
（3）Ⅳ级保护林地。一是严格控制林地转用和逆转力度，严格限制林地转化非林业用地规模和速度，确保市直开发区林地规模和数量。二是抓好补充林地植树造林，使补充林地实质上真正落实到林业管理范畴内。三是大力推动林地改造活动，通过封育、改造、补植等多种途径，优化林分结构，提高大径材比重，推行集约经营、农林复合经营，发展林业经济，提高林地生产率，提高林地综合效益，最大限度地挖掘林地生产率。
5.3 严格实施林地分区和地价分等
昌北开发区在分类经营的同时，创新管理模式，大力实施林地分区施策和分等地价。一是将全区林地划分为中心城区园林绿化区和城郊生态环境综合保障区。中心城镇园林绿化区主要实施城区园林绿化管理模式，主要目的最大限度地保持现有城区优质森林资源，满足城市品味需求，拓展通道绿化空间，提升园林绿化水平和档次。城郊综合生态环境保障区主要目的是以现有优质森林资源为基础，在保护现有生态公益林的基础上，充分利用距离中心城区距离近、交通方便、资金充足的优势，大力发展速生丰产林、工业原料林以及大径材用材林，培育特色经济林。以现有文化资源为基础，重点开展城郊风景林林相改造，优化风景林结构，提升观赏性，满足市民周末休闲、假日旅游的精神文化需求，同时带动森林资源相关产业蓬勃发展。二是实施地价分等措施，建立以林地质量为基石的林地价格使用体系，即基于不同林地质量等级，制定差异化林地、林木使用价格体系，完善的林地质量评估和评定体系、林地质量价格标准体系，林地占用征收和林木采伐时做到优地（木）优价、重点区域和重要区位林地（木）高价，推动林地价格体系逐步完善，促进林地使用合理节约高效。
5.4 大力开展植树造林，实施“复绿兴林”工程
近几年来，昌北开发区在发展经济的同时，认真贯彻科学发展观的要求，适时提出“希望在山”、“城区建优质风光、山上建绿色银行”等口号，在抓好山上造林的同时，大力开展以拓展绿色生态空间为目的造林绿化“一大四小”工程等山下造林工程，重点抓好高速、国道等道路两侧以及滩涂、沟渠、村庄、城镇的造林绿化工程，“十一五”期间昌北开发区共实现造林面积2460.0hm2，植树造林30.9万株，基本实现主要道路、集镇、工业园区、村庄、城区绿化全覆盖，达到了“白天看不见村庄、夜晚看不见灯光”和“村有高度、林有厚度、绿有深度”的绿化效果，森林面积大幅度增加，森林质量全面提高，全区上下兴起热爱林业、关心林业、投资林业的新高潮，林农保护林地的积极性进一步提高，林地特别是森林资源得到更好保护。
6 结语
经济发达区域和重要开发区的林地利用趋势越来越频繁，林地保护压力的越来越大。如何既保证当地经济社会发展特别是开发项目和基础设施项目建设的需要，又保护好现有森林资源特别是林地资源，这是一个重要而又紧迫的课题。从近三十年的经济社会发展情况来看，牺牲环境发展经济的现象时有发生，经济发达区域和重要开发区的林地保护十分脆弱。林地保护利用需要是一整套系统、全面的管理体系，需要先进的理论指导、技术框架和支撑，经济发达区域和重要开发区林地保护有着独特的特点，牵涉利益主体多，与当地经济发展速度和开发力度有着密切的关系，需要所在地政府和林业主管部门因地制宜、实事求是，走出一条“经济发展好、项目建设快、林地保护有力”的特色林地保护之路。
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