行政裁量司法审查之思考

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摘 要：我国《行政诉讼法》规定，人民法院审理案件，对行政行为进行司法审查时，只进行合法性审查，而行政裁量权的行使既涉及合法性问题，还涉及合理性问题。在我国现行法律框架下，能否对行政裁量权进行审查仍存在争议，司法实践中也仅仅是由法院出具书面材料建议行政机关依法行使其裁量权。本文通过分析行政裁量权滥用的危害及我国行政诉讼中行政裁量存在的问题，对司法审查行政裁量权提出建议，从而更好的发挥司法审查对行政裁量权的规制作用。

关键词：行政裁量权 滥用 司法审查

行政裁量权作为现代行政法的核心内容，是法律赋予行政机关的一项重要的行政权力。在裁量行政执法过程中，最大的问题就是行政裁量权滥用。各国纷纷采用司法审查的手段对此加以规制，我国在这一方面还有待进一步研究。

一、行政裁量权的滥用及危害

“所有的自由裁量权都可能被滥用，这仍是至理名言。因此，对任何权力都应当有某种法律控制。”行政自由裁量权也是这样。法律赋予行政机关自由裁量权的目的是为了更好地实现公共利益和更好地保护相对人利益。但是如果对此权力不加以适当的控制，就不避免的产生滥用问题，从而产生负面的影响。

（一）行政裁量权滥用的表现

实践中行政裁量权滥用主要表现在以下几个方面：

1、裁量行为显失公正。主要有以下三种情形：（1）相同情况不同处罚或不同情况相同处罚；（2）一个行为重复处罚；（3）不考虑相关因素或考虑不相关因素。我国现行立法中有些条款，赋予了行政主体自由行使自由裁量权作出行政行为的权利。这对行政主体提出了更高的要求，在行使自由裁量权的时候要更加注意合法、合理。同时这也容易使得行政执法主体自由裁量权过大，造成行政裁量权的滥用。

2、采取的程序和方式不正当。由于我国行政程序规则方面还不完备，行政机关在程序上有较大的自由，实践中行政机关及其工作人员存在办事拖拉、推诿等现象，尤其是法律赋予权利的自由裁量行为，容易出现程序方式不当的问题。其中包括：严重不当的程序，如必经的环节直接省略等；程序瑕疵普遍存在。

3、消极的不履行法定职责。法律法规明确规定了行政机关的具体职责，但是却未明确履行职责的期限。法无明文规定，行政主体可以对履行职责的期限自由选择，积极不作为甚至拒绝作为的案件不断增加，这也是滥用行政裁量权的表现。

4、不规范的解释法律法规。由于法律法规中存在较多的弹性条款，行政主体行使权力时对此有一定的解释自由。不确定法律概念的解释，必须进行目的性解释，否则容易造成对法律法规的扩大或缩小解释，导致裁量权的滥用。

（二）行政裁量权滥用的危害

赋予行政机关行政自由裁量权的目的是为了调整复杂多变的社会关系，弥补法律的漏洞，实现行政的灵活性和能动性，滥用行政裁量权违背法律授权的目的和精神，干扰和破坏法律秩序，有严重的危害性，主要表现在以下几个方面：

1、滥用行政裁量权违背执法原则。行政执法主体必须在执法原则的指导下开展执法活动。合理性原则是我国执法原则之一，要求执法主体在执法活动中，尤其进行行政管理时行使自由裁量权，必须做到适当、合理、公平、公正，即符合立法精神和目的，有充分、客观的事实根据和正确的法律依据，不违背社会生活常理。滥用自由裁量权往往违背法律的基本精神，做到合法不合理，这与合理性原则背道而驰。

2、引发冲突矛盾，不利于社会的和谐稳定。行政主体滥用自由裁量权，对问题处理有较大的随意性，损害行政相对人的利益，使得行政相对人对行政行为失去信赖、产生怀疑，甚至产生严重的对立情绪，不利于社会秩序的稳定。

3、助长特权思想，滋生腐败现象。行政裁量权本身就具有主观性，公务员作为一般人，也难免会追求利益最大化，行政裁量的幅度越大意味着公务人员手中的“权力”也越大，在利益诱惑的驱动下难免会出现腐败现象，这也会影响行政机关在群众心中的形象。

二、行政裁量司法审查的正当性

权力有滥用的趋势，权力如果不加以制约，必然滥用。相对其他权力而言，行政裁量权尤其需要规制。因此，各国通过多种多种手段对行政裁量权进行控制，对行政裁量权进行司法规制虽然也是手段之一，但是仍存在争议。个人认为，司法审查行政裁量权是必要的、正当的。

行政裁量权的行使具有专业性、灵活性和高效性的特征，司法审查虽然具有事后性的特点，但是中立性、权威性和个案性是司法审查的特性。首先，行政相对人利益受到侵害时通过诉讼获得救济，司法审查可以准确辨析行政裁量权不当行使的各种形式，并可以有效防止行政裁量权的滥用。同时它可以站在中立的立场合理控制行政裁量权，维护好行政相对人的合法权益。其次，公正严格的司法审查程序可以杜绝枉法裁判现象，保证裁判的公正合理，从而有效的解决行政争议，使得行政相对人得到及时、高效救济。再次，司法机关可以通过司法自由裁量权，对相关法律法规作出更符合立法精神的解释，从而保证对行政裁量权的行使进行有效的审查。最后，司法具有独立性，司法机关独立行使审判权，其作出的判决具有强制性。

三、我国对行政裁量司法审查的现状

在现代法治国家里，任何权利都要受到制约。相对于行政机关而言，法院在一般人眼里是公平正义的象征，正如哈耶克所说：“没有司法审查，就根本不可能实现。”没有司法审查，就无法真正的保障行政裁量权不被滥用。如何对行政裁量权进行司法规制本质上是国家在司法权与行政权的配置上如何合理分工的问题，具体来讲就是行政自由裁量权是否应该接受司法审查以及接受司法审查的深度。对此，各国在通过对行政裁量权进行司法审查来防止裁量权的滥用时都采取了谨慎的态度，即对行政自由裁量行为的审查标准多为合法性审查，排除合理性审查。尽管我国《行政诉讼法》对行政裁量权的司法审查作出了一些规定，但是由于行政裁量权的司法审查仍存在一些问题，使得司法审查的功能未能完全显现出来。

我国关于行政裁量权司法审查的法律规定主要集中在《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、五条、第五十四条等。从上述法律规定中可以看出，人民法院对行政机关的行政行为进行司法审查时，首先进行合法性审查，未直接规定进行合理性审查。但从《行政诉讼法》规定的“”和“显失公正”审查标准来看，我国立法已经初步认可了合理性审查原则，只是该规定过于原则，缺少更明确的规定。

目前，我国行政裁量权司法审查中存在以下几方面的问题：

1、司法审查的原则偏笼统。现行规则之下，大部分学者认为行政裁量权的司法审查主要是进行合法性审查，只对“”和“显失公正”进行合理性审查，即以合法性审查为主，合理性审查为辅。我国只对和显失公正的具体行政行为进行审查，审查标准过于笼统。同时，我国的合理性审查原则缺乏具体的审查标准，可操作性差。而且，由于我国在立法与实践未重视合理性原则，从而导致司法审查的功能不能充分发挥。

2、司法审查范围过于窄。我国《行政诉讼法》通过列举的方式限定可以提起行政诉讼的具体行政行为的范围，法律没有列举出来的就不属于司法审查范围，这从另一个限制了司法审查的范围。

3、司法审查的标准不明确。我国现行立法只通过“”“显失公正”等词语对行政行为司法审查进行规定，却没有相关明确的可操作性的法律解释。没有明确具体的司法审查标准，司法实践中法官产生不同理解，实际操作也就不一致，导致较强的随意性，造成司法实践中对滥用行政裁量权的行为审查标准不统一，影响司法审查发挥规制行政裁量权滥用的作用。

四、完善我国行政裁量的司法审查

加强对行政自由裁量权的控制，就是让行政自由裁量权“戴着镣铐跳舞”。为了更好的发挥司法审查对行政裁量权的规制，促进司法审查与行政裁量之间的良性互动，完善我国对行政裁量的司法审查，提出几点意见：

（一）明确行政裁量权司法审查的原则

1、穷尽行政救济原则

“穷尽行政救济原则”是指行政相对人在没有用尽行政机关内部存在的、最近的和简便的行政救济之前，不能申请法院裁决对他不利的决定。”从我国具体国情来看，在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”，首先可以充分发挥行政复议机关的救济功能和行政资源，不仅有利于督促行政机关依法行政，而且可以在不同程度上对行政权本身进行司法监督；其次，这也保证了当事人享有足够的救济途径，也是对当事人权益的充分保护。

2、合法性与合理性双重审查原则

单一的合法性审查已不再是司法审查的唯一要求，合理性原则已经渗入到行政行为的司法审查之中。对行政裁量权的司法审查，不仅需要合法性审查，也需要进行合理行审查。只有将两者结合起来，才能有效遏制行政裁量权的滥用。

司法实践中，因为行政裁量权的越权和滥用对行政相对人的侵害具有隐蔽性，越权行使行政裁量权的司法审查，主要是根据合法性审查原则进行形式审查；而对于行政裁量权滥用，要根据合理性原则对其进行实质性审查，因此只有将合法性和合理性原则通过立法明确下来，加大司法审查的深度和广度，使司法机关对行政裁量权的审查有法可依。

（二）扩大行政裁量权的司法审查范围

“司法审查的范围是一个不断变化的范围，也不可能绝对精确，司法审查的最大特点就是灵活运用。”我国立法规定的司法审查范围过于狭窄，应当将受案范围加以修改。

首先，我国《行政诉讼法》第十一条只通过列举的方式限定八种受案范围，应把受案范围再扩大，由列举式转变为概括式，才能更有利于扩大司法审查的范围；其次，我国行政诉讼法只规定对“行政处罚显失公正”的具体行政行为进行司法审查，应该将这个审查范围扩大至其他显失公正的具体行为。通过司法机关对行政裁量权进行审查，进一步有效制约行政裁量权的行使。

（三）确立行政裁量权司法审查的标准

行政裁量权的司法审查除了要遵循一定的原则，还要确立明确的司法审查标准，才能使司法机关对行政裁量权进行司法审查时有据可依。首先，要审查行政裁量权行使的法律依据，主要是审查行政主体是否适格，行政裁量权的行使是否依法行使，是否超越法定范围。其次，要审查行政裁量权的动机和目的。行政机关必须在法律授权的范围内，根据实际情况行使裁量权。再次，审查行政裁量权行使的公正性和适当性，需要多方面综合考虑，权衡利弊。最后，审查行政裁量不作为，行政机关应当作出裁量行为而怠于作出也会损害行政相对人的利益。因此，应当通过对行政裁量不作为进行司法审查，来规制行政裁量权的不行使。

实践证明，司法审查是对行政裁量权进行控制的最后防线。虽然现阶段行政裁量权的司法审查方面还存在一些问题，但是随着行政裁量权的不断扩大，司法审查对控制行政裁量权滥用的手段也会不断完善。

（作者单位：淮安市中级人民法院）

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