宜昌:“退耕还林”报春
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国家从2008年开始,对退耕还林地区实施“巩固退耕还林成果专项规划建设项目”,旨在使退耕还林户“退得下、能致富、不反弹”,更好地改善我国生态环境,统筹人与自然、经济与生态和谐发展。
宜昌市“巩固退耕还林成果专项规划建设项目”主要从基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民、后继产业发展、农民创业就业技能培训、补植补造等6个方面入手,探索一条可持续、可推广之路。
“项目、资金”双创新
从调查的4个县(市)区的林业、财政等多个部门来看,按照各自的职能、职责,科学规划,加强配合,强化监管,狠抓项目建设实施,确保了项目建设有序推进。
首先从强化项目管理上来讲。
把好项目建设源头关口。对进入巩固退耕还林成果专项规划建设项目基础设施建设招标的单位、个人,当阳市、五峰县、宜都市严格进行资质验证、审查,看是否具备施工资格、是否有资质证书,是否有不良记录,是否有诚信度,为确保基本口粮建设、农村能源建设把好了第一道关口。
项目推行合同制。五峰县、宜都市对所有巩固退耕还林成果专项规划建设项目建设,严格执行项目建设合同签约,明确界定项目建设责任人的责任。责任内容有:项目建设内容及规模、项目投资标准、主要技术参数、工程进度、项目管理、验收和奖罚办法等。
加强项目建设中的监管。宜都市、当阳市从林业局、农业局、扶贫办、财政投资评审中心等相关部门抽调技术人员、组织专班,对项目施工情况进行检查。检查项目是否按规划的内容进行施工,项目建设参数是否符合规定要求,是否调整了项目建设内容,是否按规定期限完成建设内容等。对检查发现有问题的,责令其限期整改、造成损失的依法追究相关责任人的经济、法律的责任。
项目完工后进行绩效考评。当阳市、宜都市运用定量考评和定性考评相结合的办法,按照项目完成数量、质量、项目实施的经济社会效益进行考核和评估,并对基本口粮田建设、农村能源、后续产业发展、补植补造项目达不到预期目标的进行分析,查找原因,并以此作为项目完工结算工程款的主要依据。
其次不断创新资金管理方式。为了不断提高巩固退耕还林成果专项资金使用效益,确保资金规范、安全、有效使用,当阳市、五峰县、宜都市的财政部门狠抓了资金的管理,制定完善了资金使用管理办法。在日常的管理中,主要体现在 “四制管理”。
一是国库集中收付制。即将所有的巩固退耕还林成果专项资金统一实行国库集中收付,资金拨付直达建设单位或个人账户。
二是资金报账制。项目实施单位根据项目实施合同、项目实施计划和项目施工进度,提出用款计划并附报账凭证,经项目主管部门、财政部门审核签字后,按财政部门规定程序办理。宜都市财政局为了减少资金流通环节,确保资金的安全,还探索了网上资金拨付。即经过检查验收合格的项目、且各项财务手续完备,财政局直接在网上拨付资金,资金直达建设单位(个人)账户。
三是跟踪审计。每个项目竣工后,当阳市、五峰县、宜都市的财政部门会同审计部门、项目主管部门,抽调人员,组织专班,对整个项目资金的使用情况进行跟踪审计,看资金是否专款专用,是否发挥了的效益。
四是项目公示制。对投资额度较大的,单个在10万元以上的,财政部门、项目建设单位联合对项目资金实行了项目公开公示制。即在项目所在地将项目建设的内容、投资额度、资金来源、建设方式、工程质量标准等内容进行公告、公示,实行阳光操作。
困难犹存
巩固退耕还林成果专项规划建设项目工程的实施,对于统筹项目区的经济与社会、人与自然和谐发展起到了促进作用;但是通过调查,我们也发现,项目建设批复存在滞后,项目的选择立项有待进一步的科学举证,资金的安排有待集中等。
项目的审批比较滞后。巩固退耕还林成果专项规划建设项目有着它的特殊性,但其项目的审批比较滞后,项目的审批与项目建设不同步。巩固退耕还林成果专项规划建设项目时效性较强,如果错过了项目实施的最佳季节,项目建设就可能难以如期完成。比如补植补造,它的最好建设时间是冬天和第2年的春天。
部分项目实施较为困难。目前,巩固退耕还林成果专项规划建设项目是省级林业、农业、水利、扶贫等有关部门下达计划,县(市)按照省级有关部门下达的建设任务再制定实施方案,项目计划走的是自上而下的路子。由于省级有关农口部门对一个地方需要建什么项目?需要搞什么事情不一定全面了解,为此,分解下达给地方的“巩固退耕还林成果专项规划建设项目”的计划不一定科学、可行,出现了一厢情愿的问题,有的甚至出现好心办坏事的现象。例如:生态移民搬迁,省扶贫办下给五峰县2008年的生态移民任务是17户、57人,但尽管五峰县作了诸多努力,居住在退耕还林区的林区不愿搬迁,到2010年,该市实际生态移民户只有8户、28人,分别占省下达计划的47%、48%。
项目分布零星、分散。巩固退耕还林成果专项规划建设项目是多个部门依据省有关部门下达任务计划再拿出规划、方案,然后报省发改委审批、备案。从调查的情况来看,项目规模小、且比较零星、分散,可谓星星点点。
项目一年一审批不利于统筹规划。目前,省发改委以及省直有关部门对巩固耕退还林成果专项规划建设项目要求是:按照总体设计,一年一报计划一年一实施。这样以来,项目区有关部门的主要精力放在当年的项目规划、申报上,不利于项目区按照省下达的总体规划进行统筹规划,分轻重缓急实施。
保障可持续性
科学编制巩固退耕还林成果专项规划建设项目。哪些项目需要建设?哪些事情需要做?老百姓和基层干部最具有发言权。在今后的巩固耕还林成果专项规划建设项目规划上,应该走自下而上的路子,建立自下而上的项目申报机制,避免一厢情愿或者事与愿违的事情。
推行项目三年一编制。推行项目三年一编制有利于项目区的党委、政府根据当地的农业发展实际情况,统筹安排、科学实施,使项目建设的时间、内容更具有灵活性。比如,项目区的县(市)区根据3年建设规划任务,用一年的时间,突击性的对补植补造进行建设,明年对基本口粮田建设进行实施,不需要今年搞一点、明年再搞一点、后年还需要再搞一点的“马拉松”的做法。
加快项目的审批。巩固退耕还林成果专项规划建设项目时效性强,错过了农时是需要等待下年。为此,项目的审批部门要减少审批程序,实行集中办公、联合办公的方式,对下级申报的巩固耕还林成果专项规划建设项目的规划、方案,要突击审查、及时批复,便于项目区的党委、政府统筹安排,科学实施。
强化项目和资金的检查监督力度。一是要完善内控机制。严格按程序办事。坚决执行项目资金县(市)区级国库集中支付、政府采购、招投标和县级财政报账制,切实加强项目建设事前、事中和事后的全程监管工作。二是经常性的开展对巩固耕还林成果专项规划建设项目的检查、验收。不定期抽调人员、组成专班,对建设中的巩固耕还林成果专项规划建设项目进行检查、监督。三是建立完善责任追究机制。按照“谁主管、谁负责”、“谁建设、谁负责”的原则,明确各级责任单位和责任人,做到项目建设有人操心,资金风险有人担心。
(作者分别供职于湖北省财政厅和南漳县财政局)