在推进政府购买服务中培育发展社会组织

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[摘要] 社会组织是社会建设的主体之一，将社会组织纳入现有的社会体系之中，是实现社会协同、公众参与的重要途径。政府购买服务机制是培育发展社会组织的一个方向，如何推进这一机制的运作，可以从几个方面去探索。第一，以强化财政的公共职能为切入，搭建政府购买服务的平台和渠道；第二，以落实财政部文件精神为契机，研究完善社会政策；第三，以试行招投标为中心，建立完善工作机制；第四，以建立评估机制为抓手，提高购买服务质量；第五，以公益为重点，探索购买服务新途径。

党的十报告提出了“在改善民生和创新管理中加强社会建设”的重要论述，为我们深化推进社会建设提供了强有力的理论指导。这些年来社会建设不断深化，社会组织作用也日益凸现。在促进社会组织健康发展过程中有一个很重要的环节，就是政府购买社会组织服务。

一、政府购买服务中几点有效探索

社会组织是社会建设的主体之一，将社会组织纳入到现有的社会体系之中，是实现社会协同、公众参与的重要途径。2011年，上海市委、市政府下发的《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》明确指出，要“建立政府购买服务机制。政府部门要将购买服务的资金列入部门年度预算，并逐步扩大购买服务的比例”。这是上海市级层面第一次以文件形式明确政府购买服务。近年来，上海在开展政府购买社会组织服务时，一般采取“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的程序，主要有以下几种做法。

1.建立协调机制。为确保政府购买服务顺利开展，一些区县建立起跨部门的协调机制，负责政府购买和扶持公共服务项目的评估审定、资金分配、公示评审结果和项目完成情况等工作。

2.设立专项基金。为更好地满足社会公共服务需求，改善公共服务质量，提高财政资金使用效率，闵行、虹口等区每年拨出1000万元专项资金用于向社会组织购买公益服务项目。

3.搭建购买平台。一是建立社会组织孵化基地。2010年，上海市级公益孵化基地――“上海市社会创新孵化园”正式开园。目前，上海已建成各类孵化基地17个，投入资金达到1.2亿元。二是开展公益伙伴日活动。拓宽渠道，扩大影响。

4.探索范围标准。一是扩大购买对象的范围。目前，上海社会组织中能够承接政府购买服务项目的有两类：一类是在民政部门注册登记的社会组织，还有一类是未正式登记的社区群众活动团队和志愿者服务组织。二是扩大购买内容的范围。政府购买社会组织服务的内容目前扩展到养老服务、教育培训、社区矫正、民族融合、外来人员子女教育等多个公共服务领域，其中，司法、教育、卫生、民政、社会保障等部门都引入了专业社工机构。

根据社会组织年检结果统计：2010年，上海各级政府通过购买服务、补助等形式为社会组织提供的资金为37.89亿元，占社会组织年收入的14.5%；2011年，政府提供的资金额为41.02亿元，占其总收入的14.7%。上海社会组织的作用也得到了有效发挥，一是在政府和市场之间发挥了桥梁和纽带作用，二是在社区公益服务中发挥了满足各类居民需求的重要作用，三是在推动政府职能转变过程中发挥了积极的承载作用，四是在化解社会矛盾中发挥了专业疏导和积极引导的作用。社会组织正在逐步成为社会改革和发展的重要力量，扩大基层民主和社会参与的重要途径，促进社会化服务体系建设的重要载体，增强党的阶级基础和扩大党的群众基础的重要领域。

近年来，社会组织参与公共管理和公共服务越来越受到政府部门的重视，但总体上讲，还缺乏对制度安排的整体性规划。主要有：（1）政策法规不够完善，社会组织发展的整体制度环境缺乏顶层设计视角。与社会组织的快速发展相比，相关法治建设仍显相对滞后，也缺乏制度性安排，如：政府公共财政框架中缺乏购买社会组织服务的内容，涉及社会组织的社会保障和税收政策不够健全等。（2）现有社会组织登记注册制度“准入门槛”过高，影响一部分社会组织的成立与发展。许多民间自发性社会组织面临着成立难的问题。首先，不少社会组织由于找不到业务主管单位而难以正式注册登记，主要是部分行政机关因为怕担责任而不愿意担当业务主管单位，因为按照“双重管理”体制的职责分工，业务主管单位需要承担社会组织日常管理的九项职责，而机关的“三定方案”中并没有管理社会组织的职责定位，这些单位没有相应的编制人员、资金保障等。其次，随着社会的多元化发展和行政机关的不断精简整合，越来越多的新兴社会组织找不到业务对应的行政管理机关，因而难以找到相应的业务主管单位。（3）政府对社会组织管理缺乏“基础性”制度支持，其重心长期局限于社会组织的登记，难以进入社会组织的运作过程。从发达国家的情况来看，社会组织的管理不仅有登记、年检等刚性的合法性管理制度，还包括评级、信用管理等与社会组织日常运行相关的基础性管理制度。基础性管理制度规定了政府有关部门要对社会组织是否积极参与公益活动、是否规范运作、是否较好完成政府或其他组织委托项目等行为进行记录，而且还要求政府和公众共同参与对社会组织的资质和信用级别进行评估，这个评估结果对社会组织获取公共资源的可能性具有重要影响。当前，正是因为这些基础性制度的缺失，有关部门实际上很难对社会组织的具体运作过程进行引导与管理。（4）市、区层面缺乏社会组织可以参与公共治理的组织载体和制度保障，社会组织实践“社会协同”的探索尚局限于街、镇层级。近年来，随着上海社区建设“两化一覆盖”的不断深化，越来越多的社区社会组织作为社区建设的“实体”得到快速发展，街、镇层面出现了一种不同于政府行政管理的社会自我协调机制。但是，街镇层面的这些社会诉求缺乏进入市、区层面公共治理结构的制度化途径。（5）政府购买社会组织服务还没有形成制度性安排。在购买社会组织服务方面还存在着政策制度不健全、体制机制不完善、规模范围较小等问题，与中央加快构建现代社会服务体系、增强民生保障能力、加强和创新社会管理的目标要求和人民群众不断增长的社会服务需求相比还有较大差距。