农村废旧宅基地复垦的还耕问题研究
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“5.12”地震后，南泉镇耕地部分受到损毁，同时随着灾后重建工作的展开和农房重建的部分完成，相当数量的可用耕地也被占用了，耕地数量骤然减少，耕地问题十分突出。然而地震后农房受损数量大，破坏性强，废旧宅基地大量增加，进行废旧宅基地复垦还耕可以补充被占用的耕地，实现耕地占补平衡。通过宅基地复垦，把在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等原因造成的宅基地破坏，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动[1]。对于南泉镇废旧宅基地复垦的还耕问题，大家并未单独探讨，鉴于该问题本文展开初步探讨。
一、南泉镇的区域概况
南泉镇属亚热带温热季风气候区，年平均气温15.8℃，年平均降雨量944毫米，年日照在1240小时以上，无霜期280天，适宜农作物生长和家禽养殖。
地处川西平原西北部，由原南泉镇和四平镇于2006年4月17日合并而成。全镇幅员面积37.56平方公里，总人口29943人，距什邡6公里，德阳32公里，距成都60公里，什南、什四、永马等市级水泥路贯穿全境，交通十分便利。境内均属都江堰自流灌区，人民渠干渠横贯全镇，水利设施配套完善。全镇GDP达到29186万元，财力（包括预算内收入、预算外收入和非预算收入）达到371万元，农民人均纯收入4370元[2]。
当地发展“生产为民”增收，以自然资源为基础，实用技术为手段，积极引导农民调整产业结构，走优质、高效的特色农业、精品农业、生态观光农业发展之路，把自然条件和区域优势转化为经济优势[3]。
对南泉镇已放弃宅基地、农房重建（包含异址重建和原址重建）和旧宅居住情况的调查结果列于表1，全镇13466户，其中享受补助放弃宅基地183户，占全镇总户数的1.4%；灾后重建农房共6034户，占全镇总户数的44.8%。灾后重建农房中异址重建4117户，原址重建1917户[4]。其中异址重建按0.03公顷每户计算，需要占用大耕地面积123.51公顷，耕地压力增大。
数据来源：四川省什邡市汶川地震灾后重建土地利用实施规划
南泉镇灾后耕地占补面积调查情况列于表2，全镇可还耕面积（包括异址重建可归还耕地、放弃宅基地还耕面积和闲置地可复垦面积）共计可复垦面积195.87公顷，其中异址重建可还耕面积164.68公顷，放弃宅基地可还耕7.32公顷，闲置土地可还耕23.87公顷，异址建房新占用耕地面积为123.51公顷，通过复垦扣除重建房新占耕地，全镇预计可新增耕地面积72.36公顷[4]。
三、南泉镇宅基地复垦中遇到的问题
1.宅基地复垦补偿问题
在与土地整理，基础设施建设方面的资金协调存在科学合理的分配问题、经费筹集渠道问题；资金补偿方面，有的群众对补偿政策不理解，觉得补偿金额低不愿意合作的问题，需要领导进行协调。
2.社会问题
2.1部分村民不坚持重建“一户一宅”的原则，原旧宅以父母或儿子居住为由不拆旧房，形成一户多宅现象，或以保留生产用房为由不予拆除。
2.2部分复垦质量不高，只有10%的土地可以水旱两作。究其原因有二：一是因为院落地面泥土少、沙石多，还耕的表土太薄，耕种困难；二是整理的建渣因转运成本太高，村民就地掩埋。
2.3部分小村院落道路狭窄，大型机械无法入场；村民又不主动拆除构筑物和地面附着物，影响了施工进度，增加了成本；同时要完全达到“水旱两作标准，部分土地复垦的成本费用较高，群众反映是否可以增加复垦补偿。
2.4部分村民不配合验收工作，以还耕土地没有达到要求为由，反要施工队予以补偿;少数村民要求把3000元每亩的还耕费用直接给他们自行还耕，不配合施工队的作业。
2.5村镇建设规划方面控制不力，导致农村宅基地普遍布局散乱，难以形成完整村镇形态结构。基础设施的建设滞后，建筑规划控制不严，导致农村居住环境较差，视觉效果低下。管理上存在的缺陷，经济利益的驱使，导致超占、闲置和违建现象仍时有发生。
综上可知，南泉镇这样的社会问题导致了资源环境承载能力下降，人均耕地减少，耕地质量下降，保障农民收入稳定增长难度增大，依法解决灾区群众当前急迫问题与保持区域长远可持续发展面临十分复杂的矛盾和情况[5]。
3.在宅基地复垦过程中需要处理好的几个关系
3.1“一户一宅”与推动宅基地复垦的关系
土地管理法规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地[6]。
3.2置换房屋与推动宅基地复垦的关系
南泉镇通过宅基地复垦来置换耕地，从而取得居民点建设用地集中配置，由于农户取得宅基地的成本相对降低，有利于快速推进集居区建设。
3.3新居建设与推动宅基地复垦的关系
新居建设分为异地重建和原址重建，其中异址重建会占用一定面积新的耕地，为保证耕地数量的动态平衡，就需将原来的废旧宅基地进行复垦重新开发为耕地，落实好“一户一宅”政策，新居建设的面积要与宅基地复垦的面积一致[7]。
四、解决南泉镇宅基地复垦问题的措施实施
1.复垦中社会问题的解决措施
1.1各村民委员会成立复垦领导小组，召开相关会议，统一思想，宣传宅基地复垦的内容、方法、要求、要求、意义，要取得群众的理解和支持，确保复垦工作顺利开展，同时政府将把此项工作纳入年终考核[2]。要加大宣传力度，努力发挥村民的主体作用，积极发动村民投工投劳，减少复垦资金和成本。旧宅基地复垦严格执行“一户一宅”的原则，加强法律和政策的宣传，做到依法还耕。
1.2有效利用新增土地，以弥补农村灾后重建资金的不足，同时保证复垦土地质量。完善村镇组织责任制度，加强与施工单位和村民的协调力度，进一步推进复垦进度，加强还耕质量监督和检查验收，制定较为严格措施。
1.3实行国土违法、政府问责制，严格执行国土资源法，严守基本农田红线不能突破，是国家的基本国策。因地制宜，对于能还耕的旧宅基地，要经国土管理部门核实，绝不能随意改作载树绿化等其他用途。
2.复垦工作中几个关系的处理措施
2.1严格执行土地管理法规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地[6]。
2.2农村宅基地复垦要实行1：1置换建设用地政策，且置换的指标不纳入当年新增总量控制。通过宅基地复垦，把废弃民居推倒整理为耕地，用新增耕地面积来置换城市建设用地，盘活土地存量，缓解建设用地紧张的矛盾，满足经济社会发展对土地的需求。家庭困难户在规划复垦图纸范围内的特殊情况[8]要具体问题具体分析。
3.复垦工作的组织措施
做好区域内待复垦宅基地、住户进行准确统计，做好复垦工作的资金统计和复垦前的影像资料，做好复垦宅基地及资金补助方案的公示，并把上述资料做到一村一表，一村一册，协调施工队进行宅基地的复垦，并对复垦后耕地数量、质量进行核查[9]。
3.1凡异址建房户宅基地必须还耕。
3.2重建补助资金的押金，旧宅基地不还耕户一律不退押金。
3.3不还耕者不享受应还耕而未还耕所占宅基地面积的国家粮食直补等政策。
3.4还耕后按市上要求办理国土、房产证、不还耕者一律不办理国土、房产部门颁发的新房土地使用证和房产证。
3.5不还耕者，政人民政府报送市人民政府及相关部门审批，将采取强制措施进行拆除还耕，其还耕面积交集体经济组织统一安排，注销原宅基地使用证。
五、结语
南泉镇废旧宅基地复垦项目实施过程中出现了一些困难和问题，经过有效措施实施后，在增加耕地面积、提高耕地质量、改善人民生产生活、当地居民的住房重建，提高住房质量等方面已取得了显著的成效。在复垦过程中出现的问题会造成整个复垦项目最大的困难，因此要不断总结之前工作成效和经验，改进土地复垦中存在的不足，积极推进土地复垦工作，实现耕地总量动态平衡，土地资源的可持续利用和经济、社会的可持续发展[10-12]。
上述研究表明：农村废旧宅基地复垦是集群众意愿、技术、资金、政策、社会问题等为一体的一项系统工程[13]。要结合系统分析方法，制定合理有效的实施方案，解决好各种群众意愿、技术、资金、政策、社会问题，切实做好宅基地复垦工作，保障基本农田数量，保住18亿亩耕地红线，维护粮食安全。
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作者简介：黄邦琴（1987-），女，汉族，四川德阳人，西南大学经济管理学院，硕士在读，土地资源管理：土地经济与政策。
汤莉（1988-），女，汉族，重庆长寿人，西南大学经济管理学院，硕士在读，农业经济管理：农业理论与政策。