温州市新型农村合作医疗运行现状分析

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摘要：从温州市新型农村合作医疗运行的现状出发，分析其存在的问题，包括稳定的筹资机制尚未形成、管理机构不健全、监管能力薄弱、农民对新型合作医疗认识不够、统筹补偿方案不够科学等。解决的对策是：加大经费投入、提高监管能力、加大宣传力度和加快信息化建设。

关键词：农村合作医疗；问题；对策

作者简介：施肖峰(1966-)，浙江温州人，温州市卫生局，澳大利亚拉筹伯大学公共卫生管理硕士。

中图分类号：F323.89

文献标识码：A

文章编号：1672-3309(2009)08-0024-03

温州市新型农村合作医疗自从在农村广泛开展以来，取得了初步成效。改善了农村医疗服务条件，减轻了农民医疗负担，从而有力地缓解农民因病致贫、因病返贫现象，为农民提供了一种长期有效的医疗保障体系。但由于种种现实因素的制约，目前施行现状与预期效果还存在一定的差距。如何真正长效建立新型农村合作医疗制度，实施“农民健康工程”，缓解“看病贵、看病难”现象，提高医务人员的医疗水平，让农民得到实惠等等诸多问题还需要探讨和思考。

一、温州市新型农村合作医疗的现状

温州市位于浙江省东南部，我国黄金海岸线的中部，陆地总面积11784平方公里，全市辖三区两市六县，共设镇119个，乡143个，街道办事处30个，人口750多万，其中。市区人口190多万。2003年10月17日，温州市政府正式出台《关于建立新型农村合作医疗制度的实施意见(试行)》，正式启动温州市新型农村合作医疗工作。2004～2005年全市在大部分县(市、区)开展不同程度试点工作，取得良好成效，积累了丰富的经验。2006年。在全市全面实施并形成保障体系。2007年，实施“大病住院兼顾小病门诊报销”制度。2008年，全市参加农村合作医疗农民为506万人，已参合农民473.5万人。参合率为93.58％，人均筹资水平为103元。全市累计补偿204.4万人次，总受益率为42.53％，其中，门诊受益人数为183.9万人次，住院受益人数为16.6万人次，特殊病种大额门诊受益人数为6835人次；累计补偿金额达4.32亿元。并设立了专门的管理机构，形成了筹资机制，实现了大病统筹。

1、设立管理机构

温州市政府成立了由卫生、财政、农业、民政、审计、扶贫等部门参加的新型农村合作医疗协调机构，在市卫生局内部设立农村合作医疗专职管理机构，各县(市、区)和乡镇相应成立了合作医疗管理委员会及其办公室，并做了编制、人员、经费的落实。审计、财政、卫生定期进行审计考核检查，确保合作医疗基金安全运行。

2、形成筹资机制

新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。温州市新型农村合作医疗筹资，多数地方实行政府和农民个人出资各占一半，有些地方政府出资大于个人部分。具体做法：一是农村大病统筹合作医疗的最低筹资标准为每人每年不低于103元(2008年)；二是县(市、区)财政设立农村合作医疗基金专用账户，提取一定比例的资金作为县级风险基金，用于因难以预料原因造成资金超支乡(镇)的新型农村合作医疗经费补助，并对大额医疗费用病人(超出县级统筹规定报销的封顶线)的实施二次医疗救助；三是对各农村五保户、低保家庭和特困残疾人等困难群体，其个人出资部分如有困难由当地政府负责解决：四是从实际出发扩大参保对象范围，将来温务工人员作为试点(鹿城区)也纳入合作医疗范围。

3、实现大病统筹

明确了农民以户为单位、自愿参加的原则，以县(市、区)为单位统筹，提高了统筹层次，增强了抗风险和监管能力。由政府负责建立经办机构和监督管理机构，赋予农民知情、监管的权力，加强管理，确保农民公开、公平、透明获得报销。突出以住院为主，兼顾保大病的保障原则。各县(市、区)根据以收定支、收支平衡的原则，制订以合作医疗基金保住院兼顾大病的章程和实施方案。目前，温州各县(市、区)补偿报销起报点为500元。瑞安市为300元，报销金额最高瓯海达到4万多元。2007年，温州市已全面推开门诊费用门诊报销。为鼓励参保农民到各中心卫生院等基层定点医疗单位就诊，对不同等级的医疗机构住院费用的补偿比例适当上下浮动。通过民政部门等单位建立医疗救助制度，资助贫困农民参加并享受合作医疗，解决贫困农民的就医困难。

二、温州市新型农村合作医疗存在的问题

1、稳定的筹资机制尚未形成。大部分县(市、区)农民个人交费仍由乡、村干部上门收取，行政成本大，未能形成长效、规范的筹资机制；个别地方全部由村集体出资，没有体现个人出资和自愿参与。影响了农民对合作医疗的认知度。目前，温州市筹资水平与其它同级市比还偏低，保障程度不高，一些县(市、区)地方政府的补助还存在到位不及时的问题。目前是按定额方式筹集，尚未建立起以当地经济发展水平、医疗卫生需求和医药费用的增长、农民收入水平增长为基础的稳定、长效筹资机制。

2、管理机构不健全。按照浙江省对新型农村合作医疗管理机构的要求，要在县(市、区)卫生行政部门设立农村合作医疗管理机构，人员编制在同级政府行政编制总额内调剂解决。但温州市部分县编制部门未能下达经办机构及其人员编制，有的虽然下达了编制，但编制人数少，有的单位还是用别的部门人员来代替，人员流动性大，队伍不稳定。部分县(市、区)经办机构的人员和工作经费未能纳入财政预算予以保证，工作经费普遍不足。

3、监管能力薄弱。经办体系不健全，人员数量不足，素质不高，专业结构不合理，队伍不稳定，流动性大，职能不到位。如督查工作没有引起足够重视，没有列入日程狠抓落实。2006年，温州市新农合管理人员为67人，平均每名管理人员要管理5.97万参合农民，工作量大。工作经费明显不足。信息化发展不平衡。多数县还难以做到网络审核管理。经办机构管理手段落后，仍实行手工操作，工作效率低下，质量不高，大量的管理工作无法开展，缺乏连贯性，影响到新农合经办工作。尽管各级卫生行政部门加强了对医疗机构的监管，但个别县(市、区)医疗机构趋利现象仍较严重，不合理医药费用仍上涨过快。药价偏高。农村药品市场应进一步加强管理与规范。

4、农民对新型合作医疗认识不够。受传统合作医疗的影响，加上健康观念较落后，农民对新型合作医疗的认识难以统一。加上宣传工作不深入，不到位。一些地方农民对新农合制度基本信息知晓率低，对新农合政策不了解，没有真正认识建立新型农村合作医疗制度的目的和意义、给农民带来的好处等。农民希望有医疗保障，但对医疗消费又存在着侥幸心理，对潜在的医疗风险缺乏足够认识，没有一种固定的医疗消费投入意识，花钱买健康的意识比较淡薄。部分农民一方面要求有高回报率，另一方面又不愿多出资，缺

乏应有的互助共济观念，还没有意识到在帮助了别人的同时，也给自己增加了一份医疗保障。认识程度的不同，影响了建立新型合作医疗制度的顺利开展。

5、统筹补偿方案不够科学。个别县(市、区)统筹补偿方案制定不够科学合理，没有形成相对统一的规范，相邻区、市、县之间差异较大。目前。除了个别区建立了较为完善的信息系统管理外，多数县(市、区)新型农村合作医疗信息管理系统尚处在试运行阶段，只能靠手工操作，效率低，易出差错，而且信息不能共享，没有实现就诊后当时结报，参合农民看病就医获得补偿仍然不方便，不及时。大部分县(市、区)建立了大病统筹兼顾门诊报销方案，但对门诊报销方案缺乏有效的运行管理办法，目前还是采用由医疗单位包干或封顶。由于缺乏完整、正确的农民就医费用的历史数据，组织随机抽样入户调查或不同医疗机构费用调查，不仅工作量非常大，而且调查误差也不易控制，容易造成新型农村合作医疗费用基础数据收集不准，方案测算带来较大的误差。同时，不同年度医疗费用本身存在着变数，这些都增加了新型农村合作医疗方案测算的难度，稍有不慎就有可能造成资金沉淀和超支。

三、温州市新型农村合作医疗运行对策

1、加大经费投入。要广泛建立新型农村合作医疗制度，关键环节是要落实地方财政补助资金，必须突破市县(市、区)两级财政补助的“瓶颈”，同时要建立与当地经济水平和农民的健康状况相适应的合作医疗制度，针对不同地区的经济发展水平，应有不同的筹资比例。政府要担负起这个责任，必须要加大财力投入，各级政府在新型农村合作医疗运行中，推动力要自始自终，保证为农民服务的职责得以持续贯彻。重视新型农村合作医疗工作，从机构、人员及其经费方面给予保证，不断完善相关管理制度，管好用好合作医疗资金，采取相应措施，资助低保户、特困户、五保户和贫困家庭的残废人参加新型合作医疗，使最需要新型农村合作医疗保障的弱势群体得到基本的医疗保障。

2、提高监管能力。各市县(市、区)要进一步加强合作医疗管理和经办机构建设，强化农村合作医疗工作的指导协调和监督管理。一方面，要开展以“四有”(有机构办事、有人办事、有钱办事、有制度办事)便民高效为主要内容的规范化县级经办机构创建工作：不断完善新型农村合作医疗方案，在认真分析研究每年“新合办”运行的基础上，充分考虑到受益面，及时调整起报额，确保各项结报业务正常运转，让参合的农民得到更大的实惠：加强对合作医疗工作人员的政策和业务培训，不断提高其政策水平、业务能力；改善定点服务机构的服务水平。加强对定点医疗机构的管理，规范定点机构诊疗行为，严格控制医疗费用的不合理增长。另一方面，要加强基金使用的监督管理，规范合作医疗的运作，提高资金的使用效率。保护参保农民的利益。要建立科学筹资和报销、补偿测算体系，制定严格、规范的管理制度，保证资金安全、高效使用和规范管理。市合医办应不定期组织人员对各地实施情况进行明查暗访，加强指导，并将各地情况予以通报。

3、加大宣传力度。提高农民健康保障意识的宣传，是筹集新农合基金的最好、最有效的手段。各地对参合农民报销起付线、封顶线和各级医院报销的比例和程序等，以村广播、各种宣传栏、电视报纸等多种形式进行宣传报道，不断提高参合农民对新农合政策的知晓率。各级政府要通过各种场合、各种形式积极宣传新农合的政策精神，把国家政策宣传到位。特别是乡、镇干部工作要真正沉下来，做细、做深，使合作医疗制度深入人心，不断为农民群众所理解和接受，使农民知道自己的付出(出资)和收益(补偿)，提高他们对新型农村合作医疗的认识，逐步培养农民的互助共济的意识，使他们自愿参加合作医疗，形成全市实施新型农村合作医疗的浓厚氛围。

4、加快信息化建设。加快新型农村合作医疗信息化建设步伐，力争在2007年底建立起全市统一的新型农村合作医疗信息管理系统，实现信息共享。提高工作效率，方便农民。使工作更加公开、公平、透明，最大限度地消除人为因素的影响。同时取消现行的结报程序和方法，实现网络随时结报。

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