基层国库岗位整合案例研究
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提要为解决基层国库人员、业务量以及国库履职能力间的矛盾，本文在分析海南省基层国库现状的基础上，提出人民银行机构横向改革的思路，重建人行营业室机构模式，并对当前人行国库基层模式提出优化建议。
中图分类号：F81文献标识码：A
自2008年海南省TCBS系统上线以来，随着国库会计核算系统的改变，国库业务处理流程与业务操作岗位设置发生了很大的变化，现代化国库初步形成。经过两年多时间的磨合，海南省区县级国库业务岗位设置与人员的配置主要出现以下两种模式。
一、三亚模式
三亚市中心支库在国库会计数据集中系统（TCBS）中被设为区县级业务国库，但其在行政级别上属于地市级，其机构和岗位设置与海南省其他市县有所不同，主要表现为以下特点：
（一）三亚模式的基本内容
1、机构与岗位设置。三亚市中心支库设立国库科，独立负责国库业务的处理。根据TCBS系统岗位设置以及国库内控管理的需要，三亚市中心支库在国库科内设置了一个国库负责人、一个国库会计主管、一个系统管理员、四个系统操作员及一个事后监督等8个国库会计核算岗位。国库科没有单独设置国库统计分析及国债等岗位。
2、岗位人员配置。三亚市中心支库国库科有8位处置国库业务的人员，所有国库会计核算岗位都配备1名专职人员。每位国库业务人员只负责国库一部分不兼容的国库会计核算业务操作，同时部分系统操作员岗位兼任国库统计分析及国债职责。另外，三亚中心支库国库业务人员不兼任人行的其他业务职责。
（二）三亚模式的实施条件
1、三亚模式实施的首要条件就是人员足够。按照三亚模式“一人一岗”的设置，必须有充足的国库人员。
2、三亚模式的内部岗位整合实际上是将统计分析、国债管理等综合业务岗位的人员兼岗TCBS会计核算人员，并不是会计核算人员之间的兼岗，不受岗位制约，但通常这部分人员的理论水平和综合素质相对较高。
（三）三亚模式存在的主要问题
1、国库业务人员需求较多。当前，国库制度与国库会计数据集中系统操作规程要求的国库岗位较多，如果每个岗位都配备专职的国库人员，对国库业务人员的需求会保持在较高的水平，加重国库部门的人力资源负担。
2、人力资源未能充分利用。三亚市中心支库的岗位分布是按照制度要求和系统操作规程设置的，相对比较齐全。但从岗位职责来分析，部分岗位职责内容非常少：国库负责人只负责审核人方面的职责；系统管理员也只是在少数参数发生变化时才需要进行操作。而国库管理监督职能却未能作为国库职责具体分配到各个岗位上，不能发挥国库业务处理人员对业务具有较深刻理解的优势。
（四）三亚模式改进建议
1、严格执行风险控制程序，促使国库资金风险保持在较低水平。由于国库业务人员的充足，各种不兼容的岗位职责由不同的业务人员承担，岗位间的操作可以相互得到更多、更好的监督与控制，更容易执行风险控制程序。
2、提高国库业务人员的业务能力。随着国库业务现代化信息处理手段的发展，国库业务处理流程不断得以优化，大部分国库业务的处理呈现电子信息化。相同的业务量，国库业务人员只需较少的时间和精力就能完成。业务人员可以腾出更多的时间钻研国库业务，加强对国库业务的理解，提高国库业务处理能力。
3、强化国库管理职能。由于人力剩余时间的增多，国库部门有条件重新整合各个业务岗位的职责，加强岗位职责的纵向内容，充分利用业务人员对国库业务的熟悉程度进行国库业务管理，从而提高国库资金的分析与预测能力，同时加大国库对外监督力度，从而强化国库部门的管理职能。
二、屯昌模式
除三亚中心支库以外，海南省其他区县级国库的机构设置及岗位人员配置情况大致一样，其中以屯昌县支库最具代表性，故称其为“屯昌模式”。
（一）屯昌模式的基本内容
1、机构与岗位设置
（1）“屯昌模式”的区县级支行规模较小，没有单设独立的国库业务处理机构，所有国库业务岗位都整合到营业室部门。
（2）受国库制度和系统操作规程的限制，“屯昌模式”在岗位设置方面与三亚中心支库相同。所在区县级支库都在营业室部门设置了一个国库负责人、一个国库会计主管、一个国库系统管理、三个以上的国库系统操作及一个国库事后监督等国库会计核算岗位，国库统计分析岗位没有进行明确的设置。
2、岗位人员配置
（1）由于人力资源紧张的关系，“屯昌模式”的区县级国库一般只能安排大约3名的专职国库人员，分别承担国库会计主管、系统录入操作员和系统复核操作员等岗位，部分支库也安排了专职的系统管理员。
（2）为了满足国库岗位设置的需要，“屯昌模式”的国库业务岗位存在大量的兼岗情况。既存在国库业务与人行其他业务间的兼岗，也包括国库业务之间的兼岗。其中，国库负责人岗位一般由支行主管行长或营业室主任兼任，系统管理员由科技员兼任，事后监督由会计主管或专职的国库系统管理员担任，重要要素复核员由反洗钱岗或人行财务会计复核员兼任。国库统计分析业务一般由专职的国库人员分担。另外，专职国库业务人员除本身的国库业务职责外，还兼任了人行的其他业务职责。
（二）“屯昌模式”的实施条件。“屯昌模式”国库的最大特点是一人多岗、一人多责。一方面这种模式对业务人员数量需求不是很高；但另一方面要求国库业务人员掌握业务的处理，熟悉多个业务系统的操作。对于承担国库管理岗位的业务人员，除此以外还需要对国库会计核算具备较深的理解认识，要能充分利用已有的知识经验处理国库业务的特殊问题。
（三）“屯昌模式”存在的主要问题
1、业务繁杂与国库人员不足的矛盾突出。TCBS系统上线后，国库业务已经从单纯的核算业务发展到拥有核算、统计分析、国库监管等综合性较强的业务门类，但“屯昌模式”国库的业务人员配备明显跟不上业务发展需要。除需要负责日常国库业务外，在“屯昌模式”国库中，业务人员还可能要负责支付结算、反洗钱及货币信贷等业务，从而加剧了国库业务人员短缺的问题。
2、营业部岗位工作量分布不均衡。随着预算法不断地有效执行，国库业务种类越来越多。虽然信息化的发展使国库业务大部分由计算机处理，但国库业务人员的相对工作量也同样越来越多；而信息化的发展却促使基层人行会计核算业务相对萎缩。以屯昌县支行为例：自2005年撤发行库及2008年同城票据交换模式改变后，人行财务会计核算方式进一步优化，会计核算业务呈现较大幅度的萎缩，会计业务量月均为30～40笔。然而，“屯昌模式”国库业务处理机构――营业室的岗位设置却没有相应改变，造成岗位工作量分布不均衡，营业室人员忙闲不均，人力资源得不到相应合理地配置。
3、不合理的兼岗情况导致效率低下。目前，“屯昌模式”区县级支库的大部分国库业务兼岗基本上是由主管、反洗钱、货币信贷及科技员等非会计岗位人员兼任。非会计兼职人员对国库会计业务原理及国库会计数据集中系统操作理解不深，势必造成业务人员处理国库业务的准确性、及时性不强。
4、业务人员主要岗位的设定引发国库业务处理的片面性。“屯昌模式”区县级支库在安排兼岗时，都明确区分兼岗人员的主要岗位、兼职岗位及其相应职责。并在绩效考核规定中，主要岗位绩效占据总绩效的85%以上比重，兼职岗位绩效只占其中的小部分。岗位类型明显划分导致兼岗人员对兼岗业务不热心、不钻研。兼岗人员对兼岗业务的处理只求完成，不求理解，很具片面性。
5、国库资金风险控制的表面化。“屯昌模式”区县级支库的兼岗情况往往是因人员级别、制度而设，造成风险控制的表面化。比如：国库负责人岗位大部分是由主管行长或营业室主任担任，然而在实际业务处理过程中，由于种种原因国库负责人的岗位职责基本上是授权给其他国库业务人员进行处理。除此之外，某些因制度而设的兼岗情况，其兼岗职责发生授权的情况也不少见，国库资金风险控制程序在实际业务处理过程中得不到有效控制。
（四）“屯昌模式”改进建议
1、合理兼岗，充分发挥人力资源的作用。国库业务的信息化使国库业务处理更为简单并机械。部分国库人员不需要精通国库业务原理就能胜任国库业务会计核算的工作职责，并且能余留较多的空闲时间。通过业务间的兼岗，“屯昌模式”国库可以将机械、简单的国库会计核算系统操作业务做恰当的兼岗安排，将国库业务的手工录入、调账、查账、对账、系统管理及其他管理业务定为专职国库人员的职责，从而充分发挥国库的人力资源作用。
2、因地制宜，对国库业务进行区别管理。对经济发达、人员数量多、业务量大的县支行，可将营业室分设出来，单独设立国库股。对经济欠发达、国库业务量小的县支行，可以充分利用区县级支行营业室业务人员对国库、人行财务会计、反洗钱、货币信贷等多种人行业务都有了解或掌握的优势，有选择性地实行岗位整合。
3、成立会计综合股，实现国库会计与人行会计岗位整合。国库会计核算与人行财务会计核算原理相同，两个部门的岗位具有先天性的整合可能。因此，“屯昌模式”营业室可以根据实际需要成立会计综合股，全面负责国库会计与人行财务会计的职能。会计综合股设立会计业务操作岗、系统管理员岗及会计主管岗。其中，会计业务操作岗主要负责国库、人行财务会计业务的录入及复核操作；系统管理员岗主要负责会计综合股的财务系统（包括国库会计核算系统、人行财务会计核算系统、账户管理及征信系统等）维护；会计主管岗主要负责会计综合股的会计管理业务等。
4、上收部分业务职能，实行中心支行的扁平化管理。为简化“屯昌模式”国库所在机构的业务，中心支行可以考虑将国库事后监督业务、内审、纪检监察等业务职能上收至中心支行。一方面可以实现中心支行的 “大监督”格局；另一方面能减少营业室的相应岗位设置，并增加国库、反洗钱及外汇等岗位业务人员的供给。
（作者单位：中国人民银行海口中心支行）
主要参考文献：
[1]中国人民银行国库局编.国家金库制度选编（第7辑）.
[2]中国人民银行国库局编.国库会计数据集中系统操作手册.