论深圳公务员分类管理制度的改革与发展

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摘要：深圳市行政机关公务员分类管理制度改革主要涉及职位分类和聘任制两方面内容。本文主要论述了深圳公务员分类管理制度改革的实际情况和制度层面的创新所存在的问题与实质对策方案。通过2010年深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案的，公务员分类改革渐渐成为备受舆论和公众关注的一个焦点话题。改革后首次公开招考行政执法类公务员，标志着深圳市公务员分类管理改革进入实践阶段。在独特的改革背景下，它的实施既有积极意义，也存在一些潜在问题。

关键词：深圳；行政机关公务员；分类管理制度；职位分类；聘任制

中图分类号：K828.2文献标识码：A

1深圳公务员的分类管理制度改革的现状分析

1.1. 公务员分类管理制度的概念

公务员分类具有两层含义：第一层是将公务员划分为政务类和业务类，此类划分是把业务类公务员从政府系统中分解出来，使得对它的管理变得更为独立，并确定不同于政务类公务员的管理原则及方法。第二层是按照一定标准对业务类公务员进行细致划分，为政府在人事管理方面提供科学依据。本文着重讨论第二层含义。

公务员分类管理制度是一项有关公务员规范化管理,直接影响公务员积极性以及行政管理效率的重要制度。具体是指政府在对公务员职位进行调查、分析、设计的基础上,将职位按照工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等分为不同的类别和等级，制定出所需要的职位说明书，确定每个职位的职责，并以此作为公务员考试录用、考核、培训、任免、报酬、奖励等的依据。

1.2 公务员分类管理体制发展演变的规律

公务员分类管理制度是公务员管理的基础和出发点，要走创新的道路的一个基础性问题就是如何创新公务员分类管理制度。传统的公务员制度给公务员的管理带来无可避免的问题，矛盾和弊端日益显现。随着社会进步、市场经济地迅速发展促使着政府的社会管理和社会服务职能变得更加突出，为政府实现职能营造更好的环境。

参照西方发达国家公务员分类管理的普遍经验，并合理地结合我国的国情，根据公务员分类管理制度体制发展演变的规律，适当走出一条既创新又符合中国实际情况的公务员分类管理制度的发展道路。[]

1.3公务员分类管理制度改革的背景

深圳行政机关公务员分类管理制度改革是深圳行政体制改革和综合配套改革的重要内容，其中主要涉及职位分类和聘任制两方面的内容。此制度属于制度层面上的创新，因而它具有独特的改革背景：

第一，非均衡发展对制度创新提出新要求。改革开放以来，深圳从一开始寂寂无闻的边陲小镇发展成为当今的国际化大都市这一巨大变化是有目共睹。但是，我们在看到深圳经济迅猛发展的同时，必须关注到这个城市在发展过程中愈发凸显的非均衡问题。所谓的非均衡问题是指经济到达一定的发展阶段，政治管理体制会随着前者的发展而相对滞后。这样的格局无疑会极大地影响到深圳的公共服务能力，随着公共事务的日益增加导致民众对公共服务需求变得更为多样化。在这种张力下，使传统型的行政体制在很大程度上已经变得不适应未来深圳的经济结构升级和社会转型的需要。在近些年以来，深圳在行政体制方面做出很多积极的探索，尤其是在2009年进行的备受关注的以大部制为核心的市政府机构改革，初步建立了决策、执行、监督等相互协调又相互制约的运行机制。要想提高地方政府的公共服务能力，本质上是要机构层面的改革和人事制度的改革两方面紧密结合，才能真正促成行政运行机制的优化。

在深圳，如果要建立和当下相适应的服务型政府，仍然需要满足政府对人才运用的多层次、专业化的需求，从而更好地履行政府相关职责。正由于在这种制度创新的需求在不断增加的背景下，深圳启动了此次备受关注的公务员分类管理改革。

第二，西方发达国家公务员分类管理制度的经验借鉴。源于西方的“文官制度”为深圳进行的行政机关公务员分类管理改革制度提供了基础的经验支撑。“文官制度”随着资本主义政治、经济地不断发展而逐步建立和发展起来的。在此基础上，西方很多国家都纷纷建立起以职位分类为基础的政府人事管理制度，这是一种相对有效的管理制度，对于打造专业化、现代化公务员队伍具有积极的推动作用。另外一方面，作为行政机关公务员分类管理制度的重要内容--“聘任制”，被引入到政府的人事管理中，通过合同的形式来形成一种有效的管理。政府与雇员之间是平等协商的关系，这样有助于对公务员的科学管理和复合激励。

第三，政府转型的必然要求。在过去,旧型政府的类型是全能政府,职能庞杂多变、边界不清，在工作方式上，决策是以“拍脑袋”的形式进行，以“按能派活”分工，以“完成领导交办的其他任务”为主工作。在这种形式下，对公务员的要求则强调应变能力，而且必须服从领导。但为了适应经济的发展迅猛，旧型政府俨然已经不合时宜，因此政府极需发生转型。新型政府应该是责任的政府、法治的政府、服务的政府，在职能方面必须担负起经济调节、市场监管、社会管理以及公共服务等方面。而工作方式上则应依法行政，分工明确，对公务员的要求也由原先的强调应变能力转变为强调主动性和专业化。

第四，公务员队伍建设的内在需要。当前公务员管理存在着制度性的困局：人事制度的安排与国家行政体制改革的进程和方向越来越不相适应。对于整一制度的发展目标处于不确定状态，发展路径不够清晰，工作要求不够明确等情况下，很多时候好坏并没有一个客观标准，往往是唯领导主义。因此，公务员分类管理制度在整一队伍建设当中显得尤为重要，能够有效地打破当前的困局，缓解公务员管理层面上潜伏的压力。

2深圳公务员分类管理制度的完善与对策

2.1 完善公务员分类管理制度改革的对策

2.1.1 完善职位分类

完善公务员职位分类可以适当地借鉴、仿效香港和新加坡在职位分类制度上的积极做法，从国情出发。公务员分类管理制度相对而言，是一种科学的公务员管理工具，要想它真正发挥实际功效，就必须设计较为宏观的科学制度和配套制度。其中影响最大的莫过于是公务员的职位分类。我们从分类管理的角度去考察：首先，公务员在日常生活中，除了完成自身必须完成的本职工作，又无可避免地要完成上级领导交代的临时任务，在这一层面来说，分类管理所显现的功能明显削弱。因此必须完善职位分类，实现专业化管理，注重三大类公务员的交流渠道和方式，便于人员之间的流动，稳定公务员的实际职责和任务，努力降低政府人事部门的管理成本。其次，对于公务员划分成三大类而言，的确比较粗放，按照深圳实际情况和基础，应该考虑在接下来的实践中对三大类公务员做进一步地细分。从工作性质、工资待遇、职务职级等方面去完善整一改革制度。要改变长期形成的“大一统”行政文化局面，必须安全平稳地过渡，不能一步到位。

2.1.2 扩大公务员聘任制

深圳创先走出了一条“能进能出、能上能下”的用人机制道路，如今，此项改革已为公务员的管理注入新鲜血液和活力。相对于委任制而言，公务员聘任制更加的灵活，对于真正想要做事的人而言是一件好事，因为在此制度下的养老、失业等保障制度是跟企业和其他社会群体是完全衔接的，就算中途离职仍旧有基本保障。所以在建设统一人力资源市场的大趋势下，聘任制将比委任制更具优势和活力。

2.2 完善公务员分类管理制度建立的重要意义

2.2.1 有助于提高政府人事管理科学性

分类制度是公务员管理的前提条件，而分类管理制度的两项主要内容，又能够很好地引入科学管理技术，有助于提高深圳各级政府公务员管理的科学性。只有对公务员进行一定的分解组合排列，才能有针对性地实施科学管理，也为其他各个环节的人事工作提供良好的基础。

专业技术类公务员管理在原则上坚持“公开、公平、竞争、择优”，在环节上就坚持“专业发展”，而行政执法类公务员管理则坚持“公开、平等、规范、效能”的原则和实行“统筹调度”。这样的制度安排能够实质性地促进政府人事管理中激励机制的“去官化”，同时，对于提高公务员的工作积极性和专业服务水平具有积极意义。

2.2.2 随着国家经济体制改革的不断深入，政治体制改革的任务也提上了日程

深圳所推行的分类管理制度在很大程度上对深化行政管理体制改革具有推动作用。一方面，分类管理实现了职务序列和行政级别的相对脱钩，而且在改革中，强调突出了行政执法类和专业技术类的公务员适用“非领导职务”，那也就意味着从制度上实现了“官”与“兵”的分途。另一方面，分类管理与深圳早期实行的大部制密切相关，之前的机构改革之所以会走“精简-膨胀-精简-膨胀”的怪圈，是由于许多单位以各种理由分拆、增设机构，以相应增加领导职数来改变待遇。如果分类管理实行得合理，那么两类执行机构才能为大部制的决策、执行、监督等功能之间的分离提供较好的基础。

2.2.3 制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性

分类管理制度是现代公务员管理的基础和出发点。公务员分类制度并不是一套凭空臆造的逻辑分类体系，它是以现实的公务职位结构为基础进行分类，通过对横向的职位分类、纵向的职务分类以及级别分类而构成划分，为公务员系统提供了一个资源分配、信息传递、人员流动和功能运作的基本模式，从而有利于促进公务员系统自身的稳定和发展。[]但是，这项分类制度在实践中还只是停留在体系分类和职务分类层面上，在中国，职位分类仍未转化成操作层面的制度实践。从而引发关于优化工资待遇的话题络绎不绝。从这个意义上论述，深圳市行政机关公务员分类管理制度是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的，从实质上而言是一项具有重大意义的制度突破。

3结论

社会的急剧变化对政府的行政效能提出了更高要求，与服务性政府、有限政府和法制政府相对应的，是政府运作模式和人事制度的深刻变革。深圳作为全国唯一一个聘任制公务员和公务员分类管理改革同时试点的城市，其探路过程无疑具有标本意义。深圳公务员分类管理改革是深圳深化干部人事制度改革的重要举措，有利于进一步完善公务员管理和优秀人才的晋升，有利于进一步推进社会和谐稳定。

对于该创新制度，要全面发挥其积极功效：扩展公务员发展道路、提高政府认识管理的科学性，深化行政管理体制改革。但同时也必须深刻意识到新制度所引发的种种弊端。集中关注公务员数量庞大、官员比例过重以及腐败等问题，才能真正做到扬长避短，制度才得以更好地发挥。

总而言之，深圳市公务员分类管理制度的创新，完善了公务员的管理和优秀人才的晋升，为公务员管理制度注入新鲜血液，从而大大激发了公务员队伍的活力。从全局性和长远性而言，该制度实质上是一项极具意义的制度突破。希望通过深圳的勇敢探路过程，从而将积极的分类管理制度推广至全国广泛实施。