实行分类管理,突破发展“瓶颈”

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改革开放以来，我国民办高等教育发展迅速，先后经历了上世纪80年代的恢复发展、90年代的快速发展和进入本世纪后的规范化、法制化发展等几个阶段。民办高等教育的快速发展，为国家节省了上千亿财政资金，扩大了就业，促进高等教育大众化，为社会培养了数百万实用型人才。民办高等教育已成为我国高等教育的重要组成部分。

当前，我国民办高等教育站在了新的历史起点上，已从以规模扩张和空间拓展为特征的外延式发展，进入了以提高质量为核心的内涵发展阶段。到了新的发展阶段，既面临难得的机遇，也面临巨大的挑战。进入本世纪以来，我国出台了民办教育促进法及实施细则，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）对民办教育改革发展作出了新的部署。但总体看来，民办高等教育发展的政策环境仍不容乐观，民办高校健康可持续发展的制度体系尚不完善，一些制约民办高等教育发展的政策“瓶颈”始终未能取得根本性突破。

一是民办高校的法人属性、地位尚不明确。目前，绝大多数民办高校登记为民办非企业单位。根据现行法律法规规定，我国只有4类法人，即机关法人、事业法人、社团法人、企业法人，不包括民办非企业单位。由于法人定位不清，民办高校的法律地位不明确，法定待遇难以落实，这在教师地位待遇方面表现的尤为突出。绝大多数民办高校教师被当作企业人员对待，社会保障难以享受与公办学校教师同等待遇。由于待遇低、权益难保障，民办高校引进高素质教师难度巨大，现有教师队伍极不稳定。据调查，在民办高校，教师流失是普遍现象。

二是稳定的公共财政支持制度尚未建立。民办教育是公益事业，财政支持民办教育发展，是政府的职责所在。民办教育促进法规定，“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人”。《教育规划纲要》明确提出，“健全公共财政对民办教育的扶持政策”。但由于这些规定缺乏强制性，加之未区分民办高校的营利性和非营利性，在政策落实中可能出现“搭便车”现象，导致迟迟未能兑现。

三是与公办学校同等政策待遇尚未落实。民办教育促进法及实施细则均规定，民办高校应享受与公办学校同等的政策待遇。《教育规划纲要》明确提出，“依法落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师平等的法律地位”，“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策”。落实这些规定，涉及多个部门职责。《教育规划纲要》颁布后，虽然一些部门和地方在清理歧视性政策方面已有所行动，但从全国范围看，民办学校在招生、学科建设、教师发展等方面未享受与公办学校同等待遇，甚至用地、用水、用电等也存在差别性待遇。

四是民办高校发展所需配套制度亟待完善。民办高校的健康持续发展，需制定和完善一系列配套制度。主要包括：法人登记制度、产权制度、财会制度、税收制度、师生权益保障制度、合理回报制度等。目前，以上制度均有待进一步完善，使其更加合理，并具备可操作性。否则，不仅将制约民办教育发展，还将产生诸多潜在办学风险。

存在以上问题，原因是多方面的，其中一个重要原因就是民办高校形态多样，举办者的办学目的、价值选择多样，很难由国家统一出台政策适用于不同类型的民办高校。解决这些问题，从根本上讲，必须将民办高校区分为营利性和非营利性，实行分类管理。笔者认为，对民办高等教育实行分类管理，关键是围绕保障和促进教育的公益性这一核心目标，建立健全一系列制度，改善民办高校改革发展的政策环境，使营利性民办高校和非营利性民办高校在各自定位上健康发展、充分发展。当务之急，应在以下4个方面尽快取得突破。

第一，明确营利性和非营利性的分类标准。建议按照以下原则确定民办高校是营利性还是非营利性：把扣除办学成本之后的净收入用于分配，就是营利性的；没有分配且用于学校发展的，就是非营利性。捐资办学和出资办学不求回报的，都是非营利性民办学校。投资办学要求回报的，则是营利性民办学校。国家层面应尽快出台分类标准，对民办高校重新登记和注册。民办高校可根据实际情况，自行选择是营利性还是非营利性。非营利性民办高校，在民政部门注册为民办事业单位法人。营利性民办学校，在工商部门注册为企业法人。依照国家有关规定，营利性和非营利性民办高校分别享受不同政策待遇。特别呼吁的是，将非营利性民办高校教师，纳入事业编制人员统一管理。

第二，建立和落实财政对民办高校的支持制度。建议按照“有利于提高办学效益，有利于保障教育公平，有利于促进改革创新”的原则，设立民办高等教育专项资金，主要用于教师、学生、教学科研活动和学科建设方面。为体现公益性导向，财政资金重点支持非营利性民办高校。当前，可重点考虑：通过政府购买教师岗位、补贴社会保险等方式，支持民办学校教师队伍建设，也可用于表彰和奖励对民办教育有突出贡献的集体和个人，支持建设若干所高水平民办高校。公共财政对民办高校投入使用情况，依法接受审计；所形成的固定资产，纳入国有资产管理。

第三，改善民办高校改革和发展的政策环境。促进民办高等教育发展，必须在政策上为民办高校“松绑”，为其发展创造公平的政策环境。一要加强部门之间的政策协调和统筹，尽快清理各种对民办高校的歧视政策，使其能够在同一“起跑线”上与公办高校竞争。二是要针对营利性和非营利性民办高校的不同特征和发展需求，建立健全各项相关制度。当务之急，是要通过制度的完善，尽快明晰民办高校的法人财产权，建立具备可操作性的合理回报办法，明确民办高校使用的会计办法，落实对民办高校的税收、土地等优惠政策。

第四，建立民办高校的自我发展、自我约束机制。对民办教育，既要大力扶持，又要加强监管，引导和督促民办高校建立自我发展、自我约束机制。这一机制的形成，不仅需要民办学校确立长远发展目标，坚持公益性办学取向，避免追求短期效应，更需要政府切实履行好职能，加强对民办学校的规范管理。政府既要本着简政放权的原则，尽可能减少对民办学校办学行为的直接干预，又要加强监管，规范民办学校办学行为。要细化和完善民办高校的办学标准和有关质量标准，加强质量审核和评估。尤其要充分发挥政府在监督、评价等方面的职能，定期以适当方式民办高校相关信息。同时加强综合治理，查处违规办学行为。

（作者系全国政协委员、民进吉林省委副主委、吉林华桥外国语学院院长）