突发事件中铁路警察行政执法的困境与出路
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摘 要：目前，中国社会进入转型期，社会矛盾凸显，铁路警察面临着法制不健全、警务保障不足、警务能力滞后、区域协作不强等困境。近年频发的铁路突发事件，对铁路警察的行政执法提出了更高的要求。摆脱困境需致力于完善法制体系、加强区域协作、强化技能培训、建立预警机制等系统构建，唯此方使铁路警察积极稳妥地应对突发性事件，提高行政执法效能。
关键词：突发性事件；警察行政执法；铁路警察
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）18-0117-02
铁路运输场域具有流动性大、独立性强、区域跨度广的特点，这一场域的铁路警察行政执法面临着其他警种不曾遇到的突发因素。比如：春运、暑运等铁路运输的特别期间，铁路旅客数量的骤增剧减；铁路线的延伸带来的铁路沿线及周边环境的变化，线、路周边人员情况愈加复杂，利益诉求多变、防控难度增加；列车运行中面临人员复杂，流动性强、不适的乘车环境易使人情绪激动；自然灾害、人为因素引起的突发性事件极易发生列车事故和运行障碍等，所有不止前述的突发因素给铁路警察行政执法造成严重困难，也彰显了关注突发事件中铁警行政执法的困境与出路的价值。
《突发性事件应对法》将“突发事件”界定为突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。可见，突发事件包括但不限于地震、雪灾、地铁桥梁因质量倒塌、铁轨变形引发的事故，因工资待遇、房屋拆迁等诱发群众集体上访而发生的，列车相撞引发的安全事故等。突发事件具有爆发空间的无序性、时间的突然性、矛盾的积聚性、较大的危害性等特征，一旦发生，就会极大地危害人民的生命财产安全，对社会造成较大的影响，增加了铁路民警有效执法的难度。
列车的运载量大，速度快，运行列车遭遇突发事件，救援难度大，一旦发生，其后果将无法估量。突发事件直接冲击铁路运行秩序，严重威胁到铁路警察行政执法的目标。铁路警察积极应对铁路突发性事件，致力于保障旅客的人身安全，维护列车的运行安全，意味着更繁重的工作任务和责任担当，也要求具备更高的警务素养和执法能力。可见，在应对突发性事件中，铁路警察的工作任务更加繁重、压力更大。充分认识突发事件的重大危害性和不可预测性，增强其积极应对突发事件的能力，是铁路警察无法回避的重大现实课题。
二、突发事件中铁路警察行政执法的困境
（一）法律制度的不完善造成铁路警察行政执法规范的缺失
囿于立法的稳定性和滞后性，社会实践的无限丰富涌现出的诸多新情况、新问题无法被现行行政法律规范调整。在现代法治主义看来，警察执法必须有法定依据，否则不得为或不为一定的行为。铁路警察的行政执法必须有法可依，但铁路警察行政执法中经常遇到法律规范缺失或过于抽象，使铁路警察的行政执法出现盲目性和统一性的缺失。除此之外，铁路警察行政执法依据及其相关条款时常出现矛盾冲突，使得铁路警察在行政执法的过程中出现适法困惑，甚至引起行政自由裁量权的滥用；另外，法律规范用语模糊，使铁路警察的行政执法活动出现混乱，造成“同责不同罚，罚不当过”等不良现象。法制的缺失与滞后无疑是挡在铁路警察行政执法道路上的一大障碍。
（二）警务保障的不足造成铁路警察行政执法能力不足
铁路是现代运输的主要载体，点多、线长、面广，总体上呈网状分布，并与社会各种空间区域广泛接触，其环境复杂性、区段独特性、空间移动性，给警务保障带来重大压力。这一特点突显在行进的列车当中，列车流动性大、信息获取难，列车乘警人数少，警械配备不齐全，在应对铁路突发性事件的过程中，无法及时得到支援，给铁路警察的行政执法造成了较大困境，特别是当事故发生在偏远地区时，铁路警察在一定时期内处于孤立状态，因部分应急措施难以施展，救助或维护秩序的能力被最大压缩，极易激发新的恶性，加剧社会治安的不稳定性。
（三）警务合作不够使铁路警察长期缺乏战力支持
区域间、警种间协作的不足，使铁路警察长期处于个体作战的窘迫局面。一直以来，我们致力于建立联动预警系统机制，针对突发性事件，匪警、火警、交警等多个警种全面积极应对，以最高效的方式处置突发事件。但现实中，部门间联系不够、协作少，缺少必要的联动预警方案和演练，使铁路警察在应对突发事件的行政执法过程中，长期处于“以单打一、一枝独秀”的不利局面，长此以往，铁路警察的执法威信将受到销蚀，最终加剧铁路警察行政执法的困境。
（四）警务素质不高使铁路警察行政执法障碍重重
社会发展转型期，铁路站车突发性事件频发，对铁路警察的警务素质提出了较大挑战。铁路站车上发生的案件呈现流动性强、侵财案多发、信息化特点增强等景况，严重扰乱铁路站车秩序、影响铁路运输稳定、危及铁路运输行车安全。列车一般实行一车两警制，铁路警察警务工作呈现出警组值乘、跨区域作战、流动性大、远离公安机关、在铁路站与车执行公务时空间狭小、人员拥挤、与犯罪分子近身接触的鲜明特点。新型突发事件层出不穷、执法难度不断提升，对铁路警察的警务能力提出了更高层次的要求。铁路车站派出所民警和列车乘警的法律素质和执法水平高低、实战技能强弱影响铁路公安的整体执法能力。扭转警务能力素质与铁路发展不同步的问题，积极应对铁路突发事件带来的不良后果和影响，是铁路警察面临的现实而紧迫的任务。
三、突发性事件中铁路警察行政执法的出路
铁路警察要立足于现实的危机、困境和发展需要，有针对性地、有重点地规划、制定出应对方针，突破现实的危机和不良境遇，提升对铁路突发性事件的处理能力，实现执法目标。
（一）加强法制建设，完善司法保障
法律规范既是权力行使的依据又是合法权利的保障。完善相关法律法规，使铁路警察的行政执法能够满足时代变迁的需要，实现有法可依，打破“法制真空”的不良状态，这是铁路警察应对铁路突发性事件最根本的依仗。因此，我们要规范相关法规，减少相互矛盾和冲突，形成一个相互补充和支撑的法律体系，推动铁路突发性事件的规范控制和解决。在保障铁路运输绝对安全的前提下，管控好铁路治安，加强法律的前瞻性、适用性，及时修订、完善相关法律规范，为铁路警察积极应对突发性事件提供强有力的司法保障。
（二）提升警务素养，提升战斗力
强化警务技能的培训，使铁路警察成为需之能来、来之能战、战之能胜的综合素质拔尖的综合队伍。要立足于铁路的特殊环境条件，针对拦车断道、冲击铁路、围攻上访、扬言要挟拦截列车等线路上的特殊突发性事件，展开积极有效的演练，做到事前苗头能察觉，事情发生能制止，事后能妥善处置；面对危情不慌乱，敢打敢拼有底气、能干能上技能高；遇事处置能力强，方法措施得当；应对大众传媒能力强，掌握舆论动向、引导舆论方向、及时平息负面舆情。
（三）建立完善突发性事件应急体系，增强铁路警察的应变能力
应急管理体制应该是事先预防、事中高效反应、事后合理评估有机统一，该应急机制要求思维方式上追根溯源、标本兼治；总结反思上要坚持以人为本、举一反三、高效能动。当突发事件无可避免地发生后，铁路警察要积极应变，做好善后事宜，确保不留隐患，并及时公布信息，做到信息透明化，做好正确的舆论导向。建立完善突发性事件应急体制，增强铁路警察主体行政执法的应变能力，对于维护好、保障好铁路的发展建设具有重要意义。
（四）加强区域间协调合作，提升警民同心的责任意识，推动铁路警察执法环境的友好化
建立长效联动机制，解决好目前严重存在的“不联不动、联而不动、联而慢动、联而乱动”的问题，使区域间、警种间长短互补、优势互助，加强应对突发事件的演练。“寓非常态于常态”，提高预警意识，促进铁路警察行政执法能力的提升。同时，要充分认识到“警力有限、民力无穷”，采取多种形式，加强辖区内群众的法制教育和爱路、爱车、爱货教育，树立“人民铁路人民管”的主人翁思想，使每个民众都成为铁路安全建设的维护者，自觉主动做铁道安全的守护人，促使铁路警察应对突发性事件的行政执法更高效、合法、便民。
（五）强化信息技术支持，提升铁路突发性事件应变能力
随着社会信息化、信息数字化的发展，汹涌的网络民意表达极易引发网民将泄愤转移到现实社会中，造成突发性事件；或是现实不良事件引发网络热评，进一步导致突发性事件恶化。尤其是近年来，旅客与铁路警察纠纷引发的突发事件频发，并通过网络得以蔓延发酵，造成恶劣影响。因此，我们要切实强化铁路警察对网络舆情的掌控能力，增加信息收集，及时甄别网络民意真伪，制定应对措施。充分利用信息技术积极应对突发性事件，是铁路警察走出现实困境的重要手段。
（六）借鉴外国应对铁路突发性事件的有效经验，健全防范机制
借鉴外国经验，严格社会面控制，健全防范机制对提升铁路警察的行政执法能力具有较大意义。例如：日本建立中枢指挥系统，不断强化严格有效的情报系统，为铁路突发性事件提供大量的参考信息；新加坡大力发展训练有素的志愿者队伍，使铁路警察在应对铁路突发性事件时，拥有强大的后备力量支持和群众基础等等。这些都是值得我们借鉴和效仿的宝贵经验：加强预警机制建设，强化风险评估机制体系、加强信息共享、建设常设性综合协调部门、提升技术应急体系的水平，不断学习、突破、创新，彰显出我国铁路警察积极应对突发性事件的能力、毅力、魄力。
“预防和减少突发性事件的发生，控制、减轻和消除突发性事件引起的严重社会危害，规范突发性事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全和社会秩序”是《中华人民共和国突发性事件应对法》的立法目的，也是我国积极应对突发性事件的基本要求。铁路警察在处置日益频发的突发性事件时，要依法行使权力，不断提升警察行政执法水平，不断强化自身技能训练，增强应对突发性事件的能力，推动铁道建设、列车运行、站车安全秩序的实现。