珠三角城市群地方政府协调机制创新研究

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摘　要：国内的区域经济竞争。体现为各城市群之间的竞争。创新珠三角地方政府协调机制目的就是推动珠三角区域合作向制度化方向发展，实现有序竞争，共赢发展，把珠三角打造成科学发展的示范区、体制改革的试验区、世界级的城市群。文章通过比较法，论证城市联盟相对目前存在的联席会议制度、行政合并等城市群地方政府协调机制，具有较大的优越性。

关键词：城市联盟　城市群　地方政府合作博弈　协调机制

中图分类号：F207　文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2010)09-230-01

一、问题的提出

从经济全球化的趋势来看，国家之间的经济竞争，在地域上已不是单个城市之间的竞争，而更多地表现为以城市群为核心的经济区之间的竞争。从国内城市群发展格局来看，国内三大城市群中的长三角、环渤海经济圈在加强区域合作、提升整体竞争力方面动作频频，其中长三角效果显著。与此同时，二线城市群武汉和长株潭也被国务院批准为“两型社会”综合配套改革试验区。珠三角正面临标兵渐远，追兵渐近的严峻挑战。

虽然形势严峻，但珠三角城市群缺乏协调发展其卖是个老生常谈的话题(本文中珠三角城市群是指广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、惠州、江门、肇庆等九市)。就在2005年版的珠三角城市群规划编制过程中，由国家建设部和广东省政府联合组织的规划调研组专家，曾先后考察了广州、佛山、东莞、中山、珠海、深圳等，其中总结出的主要问题之一便是：“区域性基础设施不协调，区域协调机制也不健全，这主要是由于上层部门缺乏供给调控权，而各政府又担心‘大权旁落’等造成的。”

国家发改委在《珠三角地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》中明确指出：珠江三角洲地区九市要打破行政体制障碍，遵循政府推动、市场主导。资源共享、优势互补，协调发展、互利共赢的原则，创新合作机制，优化资源配置。在省政府的统一领导和协调下，建立有关城市之间、部门之间、企业之间及社会广泛参与的多层次合作机制。因此，研究城市群协调机制，总结国内外城市群的协调机制模式，对于已经作为国家三大城市群的珠三角来说，意义十分重要。

二、国内外城市群协调机制比较

参考国外区域合作经验和国内部分城市做法，城市群地方政府的协调机制主要有以下几种：

1.松散的长三角联席会议制度。目前，长三角地方政府联席会议制度是国内最普遍、最有代表性的城市群地方政府协调机制，长株潭和武汉城市群合作模式也是联席会议制度框架。自成立以来，已举办了六次联席会议。六次联席会议加强了长三角16城市间的互相了解，使接轨上海、互动发展成为长三角各城市谋求发展的重大战略。区域经济合作通过设立专题合作制度方式推行。虽然长三角城市群政府协调机制在协调区内利益，加强城市间合作方面发挥了重要作用。但还应看到。　目前该协调机制仍然存在许多不足：首先，沪苏浙省际间联席会议制度仍然停留在联谊形式上，没有确立正式的具有一定行政权利的组织。其次。长三角政府协调政策缺乏普遍约束力。约束力章程是协调区内城市共同发展的行为准则。最后，长三角城市群政府协调机制没有形成稳定的制度结构，制度安排缺乏系统性。

2.设置两级政府(中间层)的大伦敦市政府协调机制模式。大伦敦市政府协调机制模式在西方发达国家城市群中比较具有代表性。大伦敦市政府和各自治市之间是合作和协调关系，大伦敦市政府的组织结构为维持和巩固这种关系提供了组织保障。大伦敦市政府由伦敦市长、伦敦地方议会组成。大伦敦市市长是伦敦对外形象的代表，负责制定大伦敦市的战略规划和各部门预算草案，伦敦地方议会有权监督、质询市长，有独立调查权以及向市长提出建议的权力。伦敦地方议会由25名成员组成，与市长同时选举产生。旨在监督市长的权力，并且就关乎伦敦市民的重大事件做出调查、评论和建议。大伦敦市政府和各自治市政府两级政府并非上下级关系，而是合作和协调关系。大伦敦市负责关于伦敦整体发展的战略性问题，而各自治市负责各自区内的日常事务。

3.行政合并协调机制模式。行政合并是一种集权模式，是一种强制性的制度变迁。这种强制性的制度变迁，受政府自身的理性局限、地方利益和集团利益等诸多条件限制，所以这种变迁往往会带来很高的交易成本和意想不到的负面效应。从目前国内通过行政合并实现区域经济一体化的案例综合来看，并没有出现1+1>2的协同效应，痛苦的内部磨合期远远超过预期，有些地方时隔多年还在为遗留下来的人事安排问题头痛。

4.城市联盟协调机制模式。上世纪60年代。南加州圣地亚哥郡政府按照平等、自愿原则，成立了由圣地亚哥地区部分市(包括圣地亚哥、雏拉雏斯特等市在内的18个城市)组成的综合协调计划组织(CPO)，该组织于1972年脱离郡政府辖治，成为独立的区域协调机构，并于1980年更名为圣地亚哥政府联盟，圣地亚哥地区的18个城市为联盟的主要组成单位。联盟的主要职能为综合统筹圣地亚哥地区的城市交通、住房供给、公共安全、环境保护和边界事务等。联盟由董事局、专业委员会和联盟执行机构三部分组成。联盟决策以平等、协商为原则，并采用票决制。成立30年来，圣地亚哥政府联盟积极推进区域“明智增长(Smartgrouth)”战略、生态保护区的规划建设、高新技术产业集群发展、公共安全和边界事务中的城市合作，在当地经济社会发展中起着越来越重要的作用。

城市联盟协调模式的特点主要有两个：一是通过制定具有法定效力的联盟章程。设置日常执行机构，建立决策、执行、监督的协调制度，对参与城市的权力约束力较强，有利于结成城市间平等、协商、互利、共赢的新型伙伴关系；二是通过超边界的合作组织可将城市群整合成风险共担、利益均沾的共同体。将城市群由城市发展的“个体理性”模式提升为区域发展的“集体理性”模式。

三、结论

珠三角城市群协调机制首先应是各城市地方政府通过讨论、协商而达成的推动区域协调发展、共同发展的一种民主契约，是各城市地方政府互动互求的结果，而不是试图通过行政指令达到一方压制另一方发展。因而，对于珠三角城市群而言。必须建立一个由各地方政府组成的利益对话、交流、碰撞、直至走向融合的协调机制。通过讨价还价，以满足城市群不同地方政府利益需求，使区域经济一体化真正成为各城市地方政府共同纲领和行动指南，从而消除地方主义给区域规划实施带来的重重阻力。同时，为了克服实施过程中可能出现的狭隘本位主义，利用珠三角城市群同属一省的优势，城市群地方政府协调机制应在区域共同发展目标上体现对成员的约束力，具备权威性。因为当各种利益相互冲突而通过讨价还价无法达成共识时，需要协调机制裁决后强制实施，提高组织协调效率。

基于以上分析，我们认为，建立在平等、协商、互利、共赢基础上的城市联盟是珠三角城市群地方政府协调机制模式的最优组织形式。

(责编：贾　伟)