国家财政:收入回升 支出趋低 赤字持平 赤率下降

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2003年财政收入形势分析

1.财政收入增幅不可能长期超常高于经济增长速度

统计数据表明，1998年实施积极财政政策以来，财政收入（其主体是税收收入）以高于经济增长2－3倍的速度增长。从理论上说，以商品税为主体、以商品流转额为计税依据、采用比例税率的税制结构，税收收入的增长率在一般情况下应该低于GDP名义增长率，即税收弹性系数应小于1，但1997－2001年，我国税收的弹性系数都大于1，最高的在3倍以上。与此相应，财政收入保持较高增长，财政收入占GDP比重明显提高。近年来财政收入的超常增长有多方面的原因，如部分税收优惠政策到期恢复征税、进出口增加和打击走私促进进出口税收迅速增长、证券市场活跃使得证券交易印花税增加等经济因素的影响，也包括加强税收征管，甚至有税款“虚收”问题。财政收入的超常增长对于提高财政收入占GDP的比重是有好处的，但却以我国的税收负担不断提高为代价，而税收负担的不断提高有可能会妨碍经济的增长。从长远看，税收的增长应与经济的增长同步，提高财政收入占GDP的比重也应是一个相对长期的目标，操之过急会对经济产生紧缩效应。随着税收征管的强化，财政收入的增长将逐步实现与经济增长基本同步，其增速有时低于经济增长速度也是正常的。去年1～9月财政收入的大幅下降就有这方面的因素。因此，当前财政收入的回落有正常的一面，从1995、1996年的数据看，财政收入的弹性都在1以下，预计2002年仍在1.67左右，预算收入增长速度不能算低。税收和财政收入的适度增长，一方面可以支持积极财政政策所需的必要开支、在短期内保持对经济的必要拉动，另一方面又可避免“寅吃卯粮”、“竭泽而渔”，实现经济的长期、稳定增长。

2.2003年财政收入增幅有望较2002年有所回升，财政收入占GDP的比重进一步提高

2003年有利于财政收入增长的有以下因素：

（1）国民经济保持较高增长，为税收增长创造了条件。税收的稳定增长与国民经济持续发展密不可分，经济发展为税收创造了良好的税源。2003年，从国际经济大环境看，总体上略好于上年的可能性较大。从国内经济环境来看，经过改革开放20多年，特别是实施积极财政政策近5年来的集中建设，供给能力大大提高；人力资源的优势进一步增强；资金储备比较充足。只要能逐步推进相关改革，供给能力能够支撑经济的快速增长。目前，我国经济正在由财政刺激主导增长的阶段，转入财政刺激与市场内在活力共同推动增长的阶段。只要我们采取恰当的对策，投资、消费、出口都可以保持适度的增长。因此，2003年我国经济将继续保持较高增长，增速有望与上年持平，甚至略高于上年。经济增长的较高增长将为税收收入的增长奠定基础。

（2）增加新税种、推进税费改革、理顺分配关系将直接扩大税收收入。

（3）企业经济效益出现明显回升，企业所得税将保持较高增长。2003年国家将进一步加大国企改革力度，支持中小企业发展，经济保持较高增长，企业利润将继续提高，亏损面持续减小，这将有利于企业所得税的征收。

（4）随着法律法规的逐步健全，个人纳税意识增强，个人所得税已成为我国工商税收中增长最快的税种，2003年将继续保持快速增长。

（5）2003年税务部门将继续采取各种加强征管、堵漏增收的措施，加强税源管理，尤其是要抓好对增值税、消费税、营业税、企业所得税和个人所得税等主要税种的征管。加强对中小企业和个体私营经济的税收征管，努力挖掘增收潜力，加强反避税工作，加大税收专向检查和大要案查处力度，大力清缴欠税，进一步加强海关税收征管。这些措施将保证税收的征收。

（6）2003年国家将坚决维护税法的统一性、权威性和严肃性。2003年国家将清理现行的各项税收优惠政策，并进一步完善对进口税收优惠政策的管理，堵塞税制不健全的漏洞，以上这些措施将有利于税收的增长。

从不利因素来看，一是2002年基数较高，继续保持较高的增幅有一定的难度；二是2003年我国进出口继续保持2002年的增速可能性不大，进出口增速的下降，再加上关税税率的进一步下调，将影响关税和海关代征增值税和消费税的增长；三是为了继续扩大内需、增加出口，2003年我国将进一步加大税收调控力度，取消一些抑制投资和消费的税收政策，这将直接减少部分税收；四是2003年我国将顺应国际惯例逐步对我国税制进行调整，以与国际接轨，有可能根据国民待遇原则逐步调整国内的一些税收政策，使国内企业和外商投资企业有一个平等的竞争条件，如国内金融和保险企业营业税税率将再下调1个百分点等，这将对我国的税收增长产生一些不利影响；五是2003年证券市场走势还存在相当的不确定性，证券交易印花税征收前景不太明朗。

综合以上因素，我们认为2003年税收收入仍将保持一定的增长，增幅较2002年有所回升，全年将增长15％左右，财政收入占GDP的比重将进一步提高。

2003年财政支出形势分析

1.调整、优化财政支出结构，逐步解决国家财政“越位”与“缺位”的矛盾是财政政策重中之重

积极财政政策在带动中国经济发展的同时，也产生了潜在的财政风险。虽然目前国债负担率、国债依存度、国债偿还率等都在公认的警戒线内，但如果在名义赤字、名义国债规模的基础上，再加上诸如各级政府欠发工资、粮食系统亏损挂账、国有银行和非银行金融机构的大量不良资产、各地方政府举借的债务，以及养老、医疗等社会保障资金上的缺额等潜在的债务，债务规模已经不可小视。因此，在确定今后可能的发债规模和发债能力方面应予以高度重视。今后若干年财政政策的着力点及作用方式应相应改进和调整。

凡是市场机制能够解决的事情，政府就不要去干预；只有当市场机制解决不了或解决不好时，政府才要管起来。公共财政体制下的财政支出范围主要是：国防、外交、公安、司法、行政管理、监察等国家安全和政权建设支出；科技、教育、农业、文化、公共卫生、社会保障、扶贫等公共事业发展支出；水利、交通、环保、生态等公益性基础设施建设支出；对经济进行宏观调控等所必需的支出，等等。财政支出结构调整的目的，就是要将财力主要用于满足社会公共需要和社会保障事业。

2.2003年财政支出增幅将低于2002年，财政赤字规模基本持平，赤字率有所下降

2003年为了应对国际和国内经济中的不确定因素，保持投资较高增长速度，进一步刺激消费，维持较高的出口，加快社会保障体系建设，促进就业，提高居民收入水平，改善人民生活。国家将继续实行积极财政策，财政支出仍需保持较高的增长。

（1）基建支出仍将保持较高增长。

2003年国家将继续实行积极财政政策，增发不超过1500亿元的建设国债，并加大对农村水、电、路和通信等基础设施建设方面的倾斜，为了保证已安排的基础设施项目尽快建成并发挥效益，保证西部开发等一批事关国民经济发展全局的重大项目工作的稳步推进，抓好一批交通、水利、通信、电网及城市基础设施等重大工程，实施“西气东输”、“西电东送”。加强生态建设和环境保护，有计划分步骤地抓好退耕还林还草等生态建设工程，改善西部地区生产条件和生态环境。中央财政预算安排的基本建设投资仍将保持一定的增长，但由于2002年基数较高，2003年基建投资实际增加工作量将大大小于2002年，2003年基建支出的增幅将明显下降。

（2）为了支持国有企业的改革与发展，企业挖潜改造资金需要进一步增加。2003年中央财政预算将继续增加企业技术改造资金及贴息资金，企业挖潜改造资金有望保持较高的增长。

（3）加大社会保障投入将是2003年政府开支的一个重点。2003年将进一步推进社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度。推进城镇职工基本医疗保险制度和医药卫生体制改革。进一步完善失业保险制度，在试点的基础上逐步把国有企业下岗职工基本生活保障纳入失业保险。加强和完善城市居民最低生活保障制度，逐步提高城市贫困人口救济补助标准。积极发展社会福利、社会救济、优抚安置和社会互助等社会保障事业。切实保障妇女、未成年人、老年人、残疾人的合法权益。发挥基层组织、社区组织在社会保障对象管理和服务方面的作用。所有这些都需要政府一定的资金支持。

（4）政府将继续增加教育、科技、农业投入，确保按高于经常性收入增长比例增长。2003年政府将加大对农村基础教育的投资，改善农村基本医疗条件，加大对县乡级政府转移支付的力度，政府在教育、科技、农业方面的支出仍将保持较高增长。

（5）国防支出、行政管理费、公检法支出增长幅度将有所下降。为了保证国家安全，提高行政机关办事效率，维护社会稳定，同时也是为了构筑公共财政体系，2003年政府将继续加大在国防、行政管理费、公检法等方面的开支，但由于以上开支已经连续几年较高增长，特别是在政府一再重申增收节支的情况下，国防支出、行政管理费、公检法支出增长幅度将有所下降。

（6）为了扩大就业和再就业，政府将增加大量开支。

综合以上因素，为了满足各项增支要求，并考虑到诸如基建支出、国防支出、行政管理费、公检法支出等一些财政开支大项增长幅度将有所下降，各种政策性补贴将进一步减少，2003年全年财政支出增幅有可能低于2002年，在12.8％左右。财政赤字保持在3100亿元的规模，赤字率有所下降。

2003年财政政策取向

2002年国民经济发展好于预期，经济中出现了诸多亮点，但“高增长、低就业”，“高增长、低物价”矛盾的出现，一方面表明经济中自主增长因素有所增强，但另一方面表明自主增长的基础仍不牢固。2003年，为了使经济景气进一步回升，必须在立足扩大内需的同时，千方百计地扩大出口。应保持宏观调控政策的连续性和稳定性，继续实行积极的财政政策和稳健的货币政策，宏观经济政策力度不应减弱，但政策方向应做适当调整，要把扩大内需同增加就业、改善人民生活、深化经济体制改革、调整经济结构和实现可持续发展结合起来。

针对上述情况，提议：

1.积极财政政策不能“淡出”，但国债投向应做进一步调整；

2．加快农村税费改革步伐，继续推进其他各项税费改革；

3．进一步完善出口退税机制，促进出口增长；

4.在增收节支基础上，可对税制进行结构性调整；

5.调整和完善分配制度，加快社会保障体系建设；

6.增加对农村公共品投资，下决心解决农村公共投资严重不足的问题；

7.大力发展国债市场，调整国债结构，发挥国债对经济的促进作用；

8.与结构调整政策相配套，适当转变政府财政投资方向，优化财政支出结构；

9.加强宏观调控，发挥财政与货币政策的协调作用。