论宅基地使用权之流转
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摘 要：在寻求破除城乡二元体制的大背景下，对宅基地使用权的管理仅依靠行政手段而不正视其物权属性的做法是滞后于现实的。因此，应当在立足现实情况的基础上，允许宅基地使用权在一定范围内流转，进而为更好地实现农民的财产权益，逐步减小甚至消除户籍制度的差异，推动城市的良性管理以及土地制度的改革奠定基础。
关键词： 宅基地使用权；用益物权；社会保障功能；流转
我国《物权法》尽管明确地将宅基地使用权界定为用益物权，但并未构架起独立的宅基地使用权规范体系，《土地管理法》等法律法规的规定又使得宅基地使用权的内部流转缺少现实意义，外部流转也因法律的禁止而行不通。然实际上宅基地使用权的外部流转却呈愈演愈烈之势。
一、宅基地使用权流转的概念界定
宅基地使用权，是指以建造住宅及附属设施为目的，对集体所有的土地进行占有和使用的权利。宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，具有其特性：主体具有特定性，原则上仅限于农村居民；客体具有特定性，限于集体所有的土地；宅基地使用权的初始取得具有无偿性，具有社会福利的性质。
宅基地使用权流转是指宅基地使用权因转让、出租、抵押、征收等方式导致使用权主体变更及其宅基地性质的变化。
二、有关宅基地使用权流转的争议及评析
宅基地使用权因其“身份性”、社会福利性等，致使学术界对其流转问题产生各异主张，主要有三种理论：自由流转说、禁止流转说和限制流转说。
（一）自由流转说
1.基本观点
第一，基于“地随房走”原则，宅基地及使用权存在流转的可能性和必要性。我国现行法律法规并没有禁止农民处分其房屋的规定。
第二，宅基地具有一定的社会保障功能，准许宅基地使用权流转不至于破坏该功能。我国实行城乡二元户籍制度，土地对农民所起到的保障作用微小，甚至在某些情况下成为了将农民束缚在农村的枷锁。
第三，我国城市化进程的客观需要。不管是新农村建设还是城市支持农村，都是为了推进农村的城市化进程。开放宅基地使用权的流转是良好的渠道之一。
2.评析
从上述观点可知，其理论的基点在于我国现实发展的需要。我国是人口大国，人多地少的矛盾伴随着经济社会的发展而愈发严重。如何合理配置现有的土地资源，提高土地的利用效率，是一件关及人民生存的大事。因此，该说有其合理之处。但万事过犹不及。宅基地使用权是一种涉他，对国家、宅基地所有权人及第三人都产生影响。立法应在维护国家公共利益和他人利益的范围内对宅基地使用权流转作出必要的限制。
（二） 禁止流通说
1.基本观点
首先，从立法角度看，有学者认为农村宅基地能否交易基本上是一个宪法和土地管理法的问题。物权法也可以研究这个问题，如果有充足的理由说明农村宅基地应该交易，可将研究成果提供给宪法和土地管理法参考，但不能擅自开禁。
其次，从转让的法律后果看，损害了作为弱势群体的农民的合法权益。贫困使农民处于无可避免的弱势，交易价格的话语权总是在买方手中。
再次，农村宅基地由村民无偿使用，不属于私有范围，故不可随意流转。
2.评析
首先，宅基地使用权作为用益物权之一，理应由物权法律对其进行详尽规定。《物权法》虽然专章作了规定，但过于简单粗疏，相关实践处于失范状态。因此，“《物权法》不应持回避、模棱两可或不知所措的立法态度，应对涉及宅基地使用权的基本内容，宅基地使用权的取得、行使、转让和消灭的基本条件和程序作出统一、明确具体操作性的一般规定，及废止原可按‘国家有关规定’处理宅基地的条文内容，也不应将相关问题授权于地方立法机关据所谓当地实际情况进行细化的规定”。
其次，宅基地使用权的福利性不能得出不能转让的结论。宅基地使用权的取得是无偿的，建造的住宅与城市相比，价格确实偏低。但城市房产因国家的扶持及商业工业的发展而增值了数倍，同时城市居民居住其中享受了农村居民不能体验的便利和优惠，权利与义务应呈正相关关系。福利性并不能成为禁止宅基地使用权自由转让的原因。
再次，农民的弱势群体地位，不能成为“父爱主义”关怀下立法越俎代庖的理由。这种严厉限制农民住宅处分的做法，已近于将所有农民都视为准“禁治产人”，像有学者所抨击的，农民虽是弱者但并非弱智，这种“家父式保护”，不要也罢。
（三）限制流转说
1.基本观点
即只能在集体经济组织成员之间进行自由转让。从转让的必要性来看，有限制地开放农村宅基地使用权市场是现代市场经济要求的必备条件。如果产权不能转让，那么就没有办法通过自愿交换使资源从生产率低的使用上转到生产率较高的使用上来。从转让的法理来看，有限制流转符合“地随房走”原则。从转让的法律后果来看，有限制流转不会损害集体经济组织的利益。宅基地所有权的权属不会改变，仍然属于农村集体经济组织，只是改换了宅基地使用权的主体而已。
2.评析
限制流转说提到的流转限于内部流转。在这种情形下，本集体组织的其他村民选择集体经济组织无偿分配的宅基地的可能性远远大于有偿购买他人转让的宅基地。如此一来，对得宅基地使用权的讨论和研究就毫无意义了。
就笔者而言，持自由流转说，但应在此基础上佐以相当的限制条件。
三、构建农村宅基地使用权流转制度的设想
第一，坚持统一立法模式，修订《土地管理法》。土地所有权无论是属于国家还是集体，应作为一种经济资源得到平等对待。因此，修改《土地管理法》是一种合理选择，将对宅基地使用权的行政管理转变为从财产权的角度进行利用。
第二，完善宅基地使用权取得制度。在取得程序方面，这种重大财产权处分应提交村民大会讨论决定，而不能仅由村民委员会决定。从长远来看，为更好地体现国有土地、集体土地的平等性和宅基地的使用价值，建立宅基地有偿使用制度应是今后的发展方向。
第三，建立宅基地使用权价值评估制度。宅基地使用权的有偿市场流转，必须以规范的价值评估为前提。需要考虑的因素主要包括：宅基地使用权的权利期限、宅基地地理位置等。对此可以借鉴我国城镇房地产二级市场中评估制度的相关经验。
第四，改革户籍制度。我国城乡二元户籍制度在很大程度上限制了宅基地使用权向城镇居民流转，流转市场发育不充分。因此，宅基地使用权的流转对象应不限于本集体成员，即实现外部流转。众多农村人口因不能取得城镇居民身份，而在教育、医疗等方面受到不公正对待产生不安全感，故坚守本已无太多实际需要的农村宅基地、住房作为退路。同时，城镇居民因其城镇户口无法顺利购买或继承农村宅基地使用权及其上的房屋，从而陷入更改户籍甚至无法继承的尴尬境地。农村的向外开放和城市居民移居至农村，二者本均是消融界限、互助互利的举措，在往同一个方向努力，但为何后者要受到此般限制呢？
第五，健全农村社会保障机制。在农村居民缺乏稳定收入而无力筹措建房所需资金的情形下，空有宅基地使用权又有何用？只有切实完善农村社会保障机制，改善农村居民的生活，才能为宅基地使用权自由流转提供有力保障。
参考文献：
[1] 王利明著：《民法》，中国人民大学出版社2008年版。
[2] 汪军民：《宅基地使用权的立法问题探讨》，湖北大学学报（哲学社会科学 版）2006年第5期。
[3] 王崇敏，孙敏：《农村宅基地使用权流转析论》，海南大学学报（人文社会科学版）2006年第2期。
[4] 孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，法学评论2005年第4期。
[5] 韩世远：《宅基地的立法问题》，政治与法律2005年第5期。
作者简介：
孙远方（1990―），女，安徽蚌埠人，安徽大学2012级法学硕士，研究方向：民商法。