政府经营土地难以为继

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中国的政府经营土地制度，是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的，有其历史的原因。

上世纪80年代中后期成立国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，一方面加大耕地保护的力度，另一方面在城市逐步推行有偿使用土地的改革。但国土局作为副部级机构，权威不够。在长期计划经济的惯性作用下，许多地方政府和一些中央政府部门不买国土局的账，不愿实行有偿用地制度，改革进展缓慢。

尽管当时已有研究提出，应该把土地管理职能与土地经营职能分设，但那还只是少数人基于理论分析得出的认识，而现实中的主要矛盾，则是如何推进国有土地有偿使用制度改革。

在这种情况下，凡试验或实施国有土地有偿使用制度改革的地方，都顺理成章地由土地管理部门承担起国有土地的经营职能，集“裁判员”（管理）与“运动员”（经营）于一身，可以说是一种历史的必然选择。

1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了，各地方换届后新上来的领导干部，多没有计划经济时期无偿用地的历史包袱，城市土地有偿使用制度才在全国全面推开。政府经营土地的局面也随之全面形成，有关职能也越来越强化，并且导致土地出让收入，在地方政府收入中的地位越来越突出，越来越重要，形成所谓第二财政即土地财政，后来又产生了政府以土地抵押的所谓土地金融。

据国务院发展研究中心的农村经济研究部副部长刘守英等人的研究，东部城市建设的资金构成中，土地出让收入约占30%，土地抵押融资约占60%；中西部的城市建设资金，土地出让收入约占20%，土地收益权质押融资约占70%。

需要特别指出的是，政府经营土地制度和土地财政、土地金融之所以不断强化，与分税制改革后财税体制的变化，与干部选拔任用标准的导向，与金融体制、投资体制、规划体制乃至区域经济发展战略，都有密切关系。

例如，我国各城市的供地结构，大体上40%是基础性、公益性用地，30%为工业用地，30%为经营性用地。基础性、公益性用地，政府要投入并且很难收回；工业用地，为了招商引资的需要，各地普遍低价供地，有的连成本都收不回来；剩下的30%经营性用地的“招、拍、挂”，是土地财政的主要来源，政府要用这笔收入来平衡基础公益用地和工业用地的亏空，还要尽可能多积聚一些建设资金。土地财政不能满足需要，就用土地抵押融资。可见，地方政府过于依赖土地财政和土地金融，在很大程度上也是迫于无奈。

在中国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府经营土地对于城市土地市场化改革，曾经发挥过正面的推动作用；在工业化和城镇化的浪潮中，政府经营土地也有积极的贡献。

根据财政部统计数据，全国每年的土地出让收入，2005年为0.59万亿元，2010年增加到2.94万亿元，为当年地方本级预算内财税收入的72.4%（参见表1）。2010年的土地出让收入中，纯收益约1.22万亿元，直接用于城市建设的支出7532亿元，占纯收益的61.7%。但是随着历史的演进，政府经营土地制度的弊端日益突显，已经成为阻碍科学发展的一个主要制度障碍。 政府经营土地之弊

第一，政府经营土地，是保护耕地的国策和集约利用存量土地的方针不能得到落实的最主要原因。

保护耕地作为国策，提出多年了，城市存量土地集约利用，也提出多年了，但耕地并没有保护住，各地方的城市建设，走的均是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。其中的最主要原因，是政府经营土地的制度，使地方政府严重依赖土地财政和土地金融，只能靠不断征地、不断卖地，才能筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方，“发展”就快，已是公开的秘密。表面看，是地方政府行为短期化，不顾长远的发展，实际上，这是政府经营土地制度规范下的必然结果。

这种靠大量消耗资源的发展路子，与中央关于转变发展方式的精神是背道而驰的。问题出在地方，而根子却在国家的制度安排上。制度不改，保护耕地、节约集约利用资源，这也只能是一句空洞的口号，说说而已。多年以来，土地管理战线的干部、职工为保护耕地付出极大努力，做了大量工作，但由于制度不改，再努力也没有用，结果是无力回天。

与此相应，多年来国家为保护耕地向土地管理投入的大量财政资金，大多是白白浪费了，没有取得什么实质的效果。我国土地管理的成本之高，世界少有，效果却不彰，个中原因值得认真反思。

第二，政府经营土地，导致与民争利，是社会分配不公的重要原因。

允许政府经营土地，客观上形成了政府与民争利的局面。面对强势政府，民众处于弱势地位，合法权益很难得到保证。

在市场经济条件下，农民最大的财产，就是相关的土地权利。但现行征地制度却使农民的土地财产权不能实现。导致做这样的制度安排的根本原因，就是政府经营土地与民争利，为了政府的资金需求，就要对农民的土地财产权利严加限制。这样，农民在社会分配关系中的弱势地位，也就不可能得到根本改变。

政府经营土地，使城市里普通市民的利益也受到损害。即使符合规划，也不允许集体建设用地用于开发房地产，使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下，房价虚高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食，是普遍的现象，由此产生严重的民生和社会问题。尽管近年来政府加大了保障性住房的建设力度，但恐怕也难以扭转局面。因为保障性住房使用的土地，依然要依靠征地；建设所需的资金，相当部分还是政府卖地的收入。其结果，反而会加剧原本已经存在的矛盾。

早在本世纪初，中央就提出了调整国民收入分配格局的战略任务，近十几年来逐步加大了收入分配制度改革的力度，但国民收入分配的格局还是没有根本改变，政府收入占GDP的比重始终偏高，这与政府经营土地制度有直接关系。尽管我国税收收入占GDP的比重并不高，但加上税收以外的收入，则占GDP的将近35%，甚或更高。政府的非税收入中，土地出让收入占大头，2009年的土地出让收入约占当年GDP的5%，2010年则高达7.3%。政府的收入过高，严重抑制了居民收入的正常增长，导致消费需求不足。上世纪80年代初，我国消费率曾达62%，之后呈下降趋势，2005年降为52%，其中政府消费占14%，居民消费仅为38%。到2008年，居民消费降为35.3%，2010年进一步降为33.8%。

第三，土地财政和土地金融透支未来，孕育着政府信用危机和财政、金融风险。

政府出让土地，用地者（企业或个人）要透支未来收益，才能购买几十年的土地使用权。就是说，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此，政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。同时，也隐含了相当的金融风险。表1为土地出让收入占地方财政收入比重的变化情况，反映了地方政府对经营土地的依赖程度。

政府用土地向金融机构抵押或质押融资，近年来越来越流行。这种所谓土地金融，则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。

目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。有学者研究，其规模2009年已达11万亿元，为当年地方本级财政收入的3倍。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。导致这种局面的根源，是政府经营土地的制度，制度不改，这种局面仍会呈加剧之势，难免有一天会发生类似美欧那样的债务、金融危机。 政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。

第四，政府经营土地，导致政府行为扭曲、失控。

我国经济体制改革的目标取向，是建立与完善社会主义市场经济体制。在市场经济中，政府的职能主要是调节、监督、管理与服务。就是说，政府的主要角色应当是“裁判员”。但是，政府经营土地的制度，客观上使政府又成了“运动员”。

这种制度安排的弊端，一是市场秩序混乱、不透明；二是为那些热衷于的政府官员提供了方便，助长了腐败行为的滋生；三是使企业行为也发生扭曲，不少企业或自觉或被迫与政府官员套近乎、拉关系，甚至违法行贿。长此下去，企业之间也不能平等竞争，完善的市场经济体制很难真正建立。

政府经营土地制度，使不同层级政府的职能发生错位，降低了行政管理效率。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的，其主要职能是管理。而城市政府，不论层级大小，都是直接掌管土地的，其职能是既有管理，又有经营。当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。我国与西方国家对经济的宏观调控，有很大的不同，西方国家主要是政府调控企业和个人，而我国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一，即在于此。

政府经营土地制度，还使社会对政府行为的监管出现盲点，政府行为失控，不能及时得到纠正。

例如，近十几年我国城市的建设与发展，取得了伟大成绩，同时也存在不容忽视的问题。其中一个突出的问题是“楼堂馆所”风起云涌，严重脱离中国作为发展中国家的实际。“楼堂馆所”中最为抢眼的，又是政府办公楼的建设。走遍中国大地，不管是沿海发达地区，还是中西部落后地区，普遍都可以看到，位置最好、最气派、最豪华的建筑，不是学校、医院，而是政府办公大楼。围绕着政府办公楼的大广场、大马路、大花园等，也已比比皆是。

从表2可以看出，近十余年，我国各项固定资产投资中，办公楼的投资不断加速，已经超过了房地产业的投资增速。

2011年全社会固定资产投资增速为23.6%，房地产业投资增速为27.9%，而办公楼投资增速为40.7%。根据表2的资料粗算，十余年间全国沉淀在办公楼建设的资金已超过1.2万亿元。实际上，许多办公楼投资并未纳入相关统计，因此真实的建设规模可能还要大。

与此相应的是，许多地方政府工作人员的办公用房、办公条件的配备，已经处于失控状态。公务员队伍的工作、生活条件，应当随着经济发展逐步改善，但也必须加以节制，不应高于群众的一般水平。现在许多地方却是毫无节制，随心所欲、为所欲为，其所体现的执政理念，与所要求的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，相差十万八千里。

为什么会出现这样的问题，并且没有引起应有的重视？一个重要的原因是这些办公楼建设使用的不是财政拨款，而是地方政府或部门自筹的资金。这些资金绝大部分来自于土地财政和土地金融，来自于政府经营土地的制度。由于不是财政拨款，有关上级的财政、投资、土地、建设、审计、机关事务等管理部门都疏于管理，助长了下级政府行为的失控和不正之风的漫延。

客观地看，在允许政府经营土地的制度下，地方获取土地收益的具体途径和办法很多，上级党委和政府监管起来确实十分困难。

根本的解决办法，是改革政府经营土地的制度。还应指出，这个问题蔓延之广，已不是单纯的经济问题了，而成为严肃的政治问题。中国政府办公楼的豪华气派，已经堪称世界之最，但现在一些地方以原有的办公楼已经“落伍”“不能满足需要”为由，正在进行第二轮甚至第三轮行政中心的建设。这样攀比下去，人民政府的形象何在？事涉政权的代表性，应当引起各有关方面的高度重视。

政府经营土地的制度，与中央关于转变发展方式的战略方针，与保护耕地和自然资源，促进社会公平、改善民生、防范金融风险、完善社会主义市场经济体制等诸多方面的重大战略部署，都存在内在的矛盾，阻碍着中央方针和任务的贯彻落实。因此，应当着手对这一制度进行改革，不宜再拖下去了。 改革势在必行

改革政府经营土地制度，地方的经济建设还能不能发展，建设资金有没有保证？这是怀疑论者所担心的主要问题。其实，基层的探索与地方的改革实践，已经回答了这个问题。

北京郊区的郑各庄村地处城市化地区，他们利用土地资产大力发展二三产业，自主参与工业化、城市化进程。这个1000多农村人口的村庄，不仅走上了共同富裕之路，还吸引了几万外来人口在此工作、学习、生活。全村每年向国家交的税收将近3亿元。该村投资23亿元建成的“温都水城”，已是北京人休闲度假的知名品牌。他们还向村外周边的道路、管线等基础设施投资3亿元，改善了整个地区的发展环境。

这种投资，按说应该是政府的责任，但郑各庄主动承担了。他们还在国家统一安排下，承担海外投资任务。2008年北京奥运会期间，郑各庄还被指定为美国、意大利等八个外国体育代表团的集训基地。类似郑各庄这样的例子，北京乃至全国还有不少。

广东的“三旧”改造和北京的50个“城中村”改造，提高了土地利用强度，改善了城市面貌，提升了产业结构，扩大了就业，富裕了老百姓，同时也解决了建设资金从哪里来的问题。“三旧”改造所需资金3300多亿元，约70%来自社会；50个“城中村”改造安排资金2000亿元，也吸引了大量社会投资，而且农村集体和农民成了拆迁改造建设的主体，承担了60%的建设任务。政府的职能也发生转变，不再充当“运动员”，而是专司“裁判员”之责，主要是规划、协调、监督、管理和服务。

以上案例，充分说明了“小河有水大河满”的道理。只要人民富裕了，利益关系协调好了，建设资金是不成问题的问题。

改革政府经营土地制度，会不会使有些农民暴富，产生新的分配不公，会不会给耕地保护增加新的难度？这也是怀疑论者所担心的问题。实事求是地说，这些担心确实可能发生，但问题应该并不难解决。

对于可能产生的新的分配不公，可以用税收的手段加以调节。例如，对个人得到的超过一定额度以上的征地补偿费，应征收个人收入所得税；对于进入市场流转的集体建设用地，应开征土地财产税（不动产税、物业税）等等。既可以调节分配收入，又可以充实政府的财政。特别是存量建设用地面广、量大，可以集小税为大税源。西方发达国家的地方财政，就主要依靠不动产税。开征这一税种，还有利于促进存量土地的集约利用。

允许集体建设用地进入市场，可能会有一些基层干部和农民受利益驱动，擅自将农地变为建设用地。但与政府经营土地制度导致的耕地流失相比，后者的问题要严重得多。

现在，地方政府严重依赖土地财政和土地金融，只能靠不断征地、不断卖地，才能筹集建设所需资金。不断外延扩张的结果，耕地怎么可能保护得住？这是制度性矛盾，靠制度自身根本无法解决。如果经过改革，政府不再经营土地，就可以腾出大量精力加强管理，少数干部和农民的问题应该不难解决。如果能够实行发展权制度，平衡好发展地区与限制发展地区的利益关系，更会调动农民保护耕地的积极性。

总之，政府经营土地制度已经难以为继，改革这一制度，会为经济社会的发展，开辟更加广阔的天地。 作者为中国土地学会副理事长