贫困地区生态环境维护的制度安排研究

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内容提要:贫困与脆弱的地理环境之间存在着紧密的内在联系并相互深刻地影响着,而贫困地区农村的生计生活方式、从业人员就业结构、接续产业发育状况及劳动就业转换能力和潜能又成为其生态环境治理成果维护的最大障碍;国家实现反贫困与贫困地区生态环境治理相统一的战略措施,必须针对性地建设和实施劳动就业援助制度,给予贫困地区农村劳动适龄人口以拓展生存、发展空间的必要条件、机会和能力性援助,以改变对其资源环境的高度依赖状况。

关键词:贫困地区农村;生态环境维护 ;就业援助

中图分类号:F323.22 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2010)04-0117-05

在我国,随着反贫困战略的深入推进,农村贫困的类型与分布呈现出极强的地域指向性或地缘性特征,北方风蚀沙化干旱区、黄土高原丘陵沟壑区、秦巴山区、西南岩溶石山区、横断山脉高山峡谷区、西部沙漠与高寒山区,这些地区集中了中国近80%的国家级贫困县和绝大多数贫困人口[1]。近年来,生态环境“治”、“防”、“保”工程的推进对改善贫困地区生态环境的积极作用已被人们广泛关注。但是,稳定性很差,尤其是生产、生活对资源环境过度依赖,超越资源环境承载能力及再生能力,导致生态环境治理成果稳定难的问题具有相当的普遍性。本文提出在贫困地区农村实施就业援助制度,为其劳动适龄人口劳动就业实现地域的、产业的和职业的转移提供能力性的、手段性的和机会性的援助,支持他们从生态失衡区、环境恶化区走出来,从过度垦殖、过度放牧的土地上转移出来,从对传统农牧业的高度依赖中解放出来,才有反贫困与生态建设、维护的和谐统一,形成生态环境治理、维护长效机制的现实可能性。

一、就业援助:贫困地区生态环境治理和维护战略的必然选择

山地丘陵是我国生态环境最为脆弱的区域类型之一。笔者深入到我国扶贫开发的重点区域――武陵山区贫困片,对其覆盖中的泸溪县、凤凰县、花垣县、保靖县、古丈县、永顺县、龙山县和吉首市等八个贫困县进行了为期三年的定点观察和追踪调查。在这片以喀斯特地貌为主的山区,自然环境恶劣,而又遭受植被破坏,水土流失严重,石漠化现象突出。土地覆被状况是该区域生态环境系统安全状态的最重要的指标因子。近年来,八个贫困县抓住国家实施退耕还林、长江防护林造林、世行贷款造林、林业国债生态工程造林、生态环境工程造林等造林工程机遇,把切实做好天然林保护、退耕还林、流域治理与水土保持等生态工程作为改变本地区生态环境面貌的治本之策,着力实施了荒山、荒坡、荒丘绿化工程;以小流域为单位的水土保护工程;坡耕地退耕还林工程等。2000―2007年,已累计完成退耕地还林207.75万亩,荒山荒地造林181.13万亩,封山育林10.31万亩,八个贫困县国土森林覆盖率提高了17.2个百分点,平均每年提高2个多百分点;按坡度级划分,在已实施的退耕地造林面积中,大于25度的陡坡地占50.6%、15~25度的坡地占42.43%、小于15度的坡地为6.97%[2],加之大规模的荒山造林,昔日的荒山秃岭和大量的坡耕地开始被林木植被所覆盖,对涵养水源,抑制水土流失正发挥着越来越大的作用。据湖南省退耕还林效益监测站监测,退耕还林后,工程区水土流失量下降近30%,地表径流系数减少20%左右,土壤侵蚀模数呈减少之势,退耕还林地的保土能力和涵水能力显现逐年提高之势。但是,区内生态环境承载力仍十分脆弱,维护生态环境建设成果的现实困难和挑战仍然相当严峻。

(一)生态环境系统功能弱,致贫、返贫状况与自然灾害的恶化性高度关联

1.水土流失问题依然严重。虽然土地覆被状况大为改善,但其生态功能总体还处于弱势或者退化状态。从林分面积看,八个贫困县成熟林、近熟林仅占5.4%,大部分乡、村成熟林、近熟林砍伐殆尽,90%以上为幼龄林,森林演替幼龄化,其水土维护力、水土流失遏制能力低下,年土壤流失量高达1 920万吨,相当于一年冲走8.4万亩农田耕作层;水土流失面积已达到521平方公里,占总面积的32.8%[3]。

2.生态环境系统安全状态仍在恶化。其最大表现就是自然灾害频率加快,成灾加重。旱灾由20世纪五六十年代的两年一次,演化为七八十年代的三年两次,进而恶化为90年代后至今的“旱灾年年有,两年一大旱”,尤其是夏秋连旱,成灾不断加重。洪涝灾害: 20世纪六七十年代六年一遇,至80年代三年一遇,90年代后至今已经恶化为三年两遇。2002―2007年《湘西统计年鉴》载明,从2002―2007年八个贫困县因灾缺粮人口分别为64.8万人、89万人、42万人、95.5万人、67.1万人、55万人,分别占当年农业人口的29.5%、40.3%、19%、43.4%、30.6%、24.6%;2000年以来,八县原生性绝对贫困人口一直在15万人左右徘徊,超过50万人的低收入人口一直在贫困线上下挣扎,一些特困村的返贫人口超过了脱贫人口,人均收入低于甚至大大低于贫困线;一部分刚刚解决温饱的贫困人口不仅未奔向小康,反而重新返贫,因灾返贫人口一直保持在16万人以上。致贫、返贫状况与自然灾害恶化性的高度关联状态,不仅残酷地昭示了区内资源环境承载能力及其内部传统农业生产的自然限度,也表明了贫困地区人口自我发展能力和创造活力的缺乏和缺陷。

(二)对资源环境高度依赖,直接危害生态环境系统的良性演替状态

1.生计、生活方式朴野、落后,依赖并危害着居住区域的自然资源。在武陵山区,刀耕火种、焚山而垦、顺坡种植、自然放牧等原始生计方式仍然可见,尤为严重的是伐木烧炭、伐木作柴薪的遗风根深蒂固,成为吞噬林木资源的“无底洞”。在八个贫困县,至今大量农民还在沿袭祖辈的方法用树木作柴薪烧制砖瓦,按常规每装三万匹的瓦窑一次烧掉的树木近十个立方米;在农民生活用能结构中,迄今全烧柴的农户仍超过八县总农户的70%,已建沼气的退耕农户数只占退耕农户总户数的23.7%,具备条件建沼气而仍然烧柴的退耕户数占退耕农户总数的38.5%[2],在一些土家苗寨已经出现柴薪消耗量大于林木生长补给量,退耕还林的推进速度赶不上林木消耗速度的现象。

2.从业人员就业结构演进缓慢,以土地为生而过度垦殖现象极具顽固性。在八个贫困县,人们仍主要以世代相袭的经验和技能依赖土地为生,产业结构分化缓慢,农业劳动力高度集中(见表1)。第二次全国农业普查主要数据公报(第五号),在全国农村从业人员中,从事第一产业的占70.8%;从事第二产业的占15.6%;从事第三产业的占13.6%[4],而2007年湘西八县农村从业人员中还有89.5%从事第一产业。在贫困村贫困户农业劳动力的密集程度更高。湘西州统计局农村调查队在八县农村固定观察点的统计资料表明,2007年人均年纯收入低于贫困线的贫困户,在第一产业就业的劳动力达92.5%,第一产业的投工量占家庭投工总量的93.7%,而其地理环境特征则决定了单位土地的产出能力始终非常有限,“生存性”需求构成了“边际土地开发”行为持久的推动力,八个贫困县的实际农用地大大超过宜农地,至2007年末必须退耕还林的土地仍然在大面积垦殖,其中25度以上坡耕地和严重沙化耕地面积仍达79.1万亩,占耕地面积37.7%[2],在有些地方甚至还出现退耕地复耕现象。

3.接续产业发育滞缓,难以制止向生态环境的索取行为。显然,只有满足贫困人口的基本生产需要,能够从生产中获得较为稳定的收入,才能谈得上生态环境的保护。在八个贫困县,退耕还林工程逐年稳步推进,但后续产业的培育、配置却严重滞后,退耕农户大多缺乏新的收入来源渠道。2000―2007年退耕地造林207.75万亩,按林种分,86.4%的面积为生态林,仅13.6%的面积为经济林[2],不仅到采收利用还需要一定时间,相应的接续产业难以推进,而且经济林果面积散、小、品种混杂、管护技术落后,没有规模优势,也不能作为重要的经济补偿来源。迄今农户家庭经营仍然高度依赖传统农业,2008年八个贫困县农村居民人均二、三产业家庭经营收入仅占8.6%,即源于第一产业收入的比重高达91.4%。进一步从八个贫困县农村居民人均收入构成看(见表2),2000年农业收入、非农业收入、转移及财产收入占农民人均总收入的比重依次为66.5%、26%、7.5%, 2008年依次为63.4%、26.3%、10.3%[5],即退耕还林实施8年后农业收入占农民总收入的比重只下降了3.1个百分点,而非农收入份额仅提高了0.3个百分点。近几年在我国农民总收入中非农收入所占份额已超过农业收入的份额,农民收入增长越来越依赖于非农收入,而贫困农村则呈现出与全国农村经济发展阶段的严重非均衡性。生存与发展是每个人的自然合理要求,由于新的劳动收入“机会”或增收“渠道”一直处于“欠缺状态”,要减轻生态环境压力,遏止退耕农户向大自然索取行为何其艰难!

4.劳动就业转换能力和潜能普遍缺乏,减轻生态环境压力的条件、机会和空间都十分有限。劳动就业地域的、产业的和职业的转移是需要相应能力的,或需要通过教育和培训来改善就业能力的。从八个贫困县情况看,所处环境边远闭塞,文化教育落后,职业培训缺乏,居民劳动技能与生产能力获得仍主要处于祖传父教的惯性状态。据湘西州“第二次全国农业普查主要数据公报”,八个贫困县农村劳动力平均受教育年限仅7.3年。其中文盲率高达10.7%,小学程度占39.6%,初中程度占41%,高中及以上程度仅8.7%,远低于全国农村劳动力平均教育水平,并且绝大部分劳动力未参加过培训,其劳动技能还停留在自然经济农耕技术水平上。而经济贫困又相对普遍地缺乏人力资本的投资能力。截至2008年,八个贫困县农民人均纯收入2 574元,仅及全国农民平均收入水平的54.06%,农村居民恩格尔系数高达62.2%,“贫困聚居”问题仍然严重存在。根据我们对生活在“小溪国家级自然保护区”内的19个土家族特困村的调查,在农户劳动力资源中,不识字或识字很少的占28.7%,小学文化程度的占36.4%;有超过20%的贫困农户不能送孩子完成义务教育,而小学阶段学龄儿童辍学率也达到16.1%。2007―2008学年《湘西自治州各级各类学校综合统计》资料表明:八县所辖贫困乡、贫困村初中辍学率仍在15%以上;八县初中毕业生升入普通高中的比率仅为31.8%,比全国平均水平低了10个百分点,而升入职业高中的比率只为16.63%,仅及全国平均值的44.9%。加之“贫困文化”的羁绊和阻隔,其在业人口和求业人口与主流社会的接触机会很少,社会资本存量很低。虽然统一的劳动力市场环境及自由契约雇佣制为贫困农户劳动适龄人口异地转移就业提供了制度条件,但在劳动市场的竞争中,贫困农村的绝大多数劳动者与其他劳动者并不是处在同一起跑线上,很多人因不具备相应的能力条件,或者在劳务、就业机会的竞争中首先被排斥出去,被迫又回到农村和传统农牧业中(这或许就是近年来湘西八县农村第一产业从业人员比重非但未减少而逆势增加的主要原因,见表1;或者只能从事劳动简单、劳动强度大而收入少的行业和工种,其低收入状况也使其下一代难以接受应有的教育和培训,而改变脆弱的人口生态环境关系。

显然,贫困地区生态环境恶化状况并不是孤立的现象,它一方面与其脆弱的自然环境背景相联系,而缺乏或不具备生产和再生产基础与条件;另一方面与当地居民对资源、环境和传统农牧业的高度依赖相联系。由于其生产、生计方式对环境资源的过分依赖,加剧了生态系统劣化和严重失衡;也因为对传统农业生产的高度依赖,劳动力不得其用而成为居住区域资源环境好转最具破坏力的因素。综上所述,我们有充分的理由认为,贫困农村生态环境治理成果的维护,必须依赖劳动力流动。通过劳动力的产业转换、职业变换和就业空间的转移,促成当地人生活、生产方式的根本性变革,达到当地居民的生产活动和生计方式与资源环境承载能力及再生能力相协调,并实现人力资本的不断增殖而达到人口与资源环境之间组合的不断优化。然此,必须依赖国家针对性的就业援助制度安排。

二、维护贫困地区生态环境必须实行就业援助制度

2007年8月9日,国务院发出关于完善退耕还林政策的通知(国发〔2007〕25号),其政策内容:一是继续对退耕农户直接补助。即现行退耕还林粮食和生活费补助期满后,中央财政安排资金,继续对退耕农户给予一个周期的现金补助,并与管护任务挂钩;二是建立巩固退耕还林成果专项资金。从2008年起,中央财政8年集中安排一定规模资金,主要用于退耕农户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民以及补植补造,并向特殊困难地区倾斜。其政策实施的目的就在于,巩固退耕还林成果、解决退耕农户当前生活困难和长远生计的突出问题。显然,这些相对普惠性的宏观政策,还不足以改变贫困地区农村人口对资源环境的高度依赖状态,不能改变贫困农村脆弱的人口生态环境关系。国家给予贫困地区农村改善生态环境的扶助,还必须针对其自然、人文、经济因素的特殊性,实施劳动就业援助制度。

就业援助,就是对弱势群体就业的一种帮助,帮助这些就业困难人群实现就业和再就业。由于我国绝大多数农村人口至少拥有一份承包地或口粮田,一直以来,政府有关部门和大多数专家认定的就业援助对象主要指城市下岗和失业人员、农民工、女性就业者以及残疾人中的就业困难群体,并未包容贫困地区农村劳动力人群。以往政府扶贫行动中的农民夜校、农业技术培训项目及其他各种短期培训班,无疑有改善贫困地区人力资源和劳动人口就业的作用。但是,可作为培训的资源并不能或不足以为贫困地区全体农村劳动力提供职业教育培训的福利保障,实际上能够受惠的对象非常有限,而又缺乏针对性。在贫困地区农村反贫困的制度体系中应该有专门的就业援助制度安排,给予劳动适龄人口以拓展生存、发展空间的必要条件、机会和能力性援助。

(一)对于劳动年龄之内的“劳动人口”和“求业人口”,给予职业技能救助

无论对于个人还是家庭,生存技能的增强都是避免贫困危害,消除对自然资源、环境和传统农牧业高度依赖性的可靠途径。在贫困地区农村,不仅需要由政府提供免费的职业技能培训机会,并给予就业年龄贫困人口培训生活补贴,保证所有就业年龄人口接受技能培训的可及性,而且需要由政府统筹培训工作,保证并强化职业技能培训效应。其关键性措施应该包括:

1.在贫困地区农村建立广覆盖、多层次、多形式的“贫困人口习艺所”。其一,职业教育向农民技能培训延伸和发展,尤其是将政府主导的部门职教资源、城乡职教资源、中高职教资源纳入当地农民技能培训规划,作为培训农民的载体和阵地,形成农民技能培训与职业教育一体化的网络。其二,依托“农村劳动力转移培训阳光工程”、“新型农民培训”、“扶贫培训”等载体及其优惠政策,在贫困县增加贫困劳动力培训中心和相应的培训点,争取每个乡(镇)至少应办好一个扶贫培训基地,每个村办好一个扶贫培训点。同时,壮大农科教中心、农业技术推广站和农机站等,形成多层次的培训网络。其三,采取联合、连锁等办学模式,推动骨干示范性中等职业学校和县级就业训练中心发挥辐射作用,与薄弱职业学校或培训点联合培训贫困户的劳动适龄人口,以强带弱;与有条件的乡镇化技术学校连锁办学,方便劳动适龄人口就近接受职业教育和技能培训。其四,支持民办职业技能培训网络加快发展。一方面,按照鼓励发展公益事业的有关规定,对于民间资本参与贫困地区农村劳动适龄人口培训给予更大的政策空间,在征用土地和建设配套及信贷等方面,给予与公办培训机构同样的优惠政策,以及与公办职业学校同等的法律地位,使其具有完整的产权权能。另一方面,推进“民办公助”培训形式,采取补助、培训券、报账制等方式,对贫困农户劳动适龄人口进入民办职业培训机构进行适用技术、职业技能培训予以支持。培训券计划的最早提出者米尔顿?弗里德曼(Friedman,1955)建议,政府与其直接资助和开办公立学校,不如向贫困家庭分配代用券,用代用券去购买他们所选择的学校的教育培训。引入市场经济的竞争机制后,培训机构可能更具有创新精神,培训的整体质量也会提高[6]。

2.采取行之有效的培训模式,强化职业技能培训。主要包括:(1)“定单式”培训。由社会、企业提出用工计划和培训任务,由政府的专门培训机构根据劳动适龄人口的生理性特征、文化程度、技能水平与能力,有针对性地组织培训,实现从业技能培训与上岗就业的有机衔接。(2)“证券式”培训。以获得相应的职业资格合格证为条件,政府将一定面值的“劳务培训券”无偿地发给贫困农户的劳动适龄人口,由他们根据劳务市场需求和自己的基础、兴趣,凭券自主地选择培训机构、培训内容进行培训,以此增强对职业技能有偿培训的有效需求能力,从而扩大贫困农村就业培训资源、培训规模,提高培训质量。(3)“基地式”培训。根据贫困地区农村农业结构调整优化、农村二、三产业发展等实际需要,组织专家、“双师型”教师、专业技师等下到基地,紧贴当地农业发展、农村分工分业的实际需要,针对性地提供实用技术培训、技能培训、资格培训,从根本上促进贫困农村从业人员的从业结构转换和优化。(4)“远程式”培训模式。即充分发挥现代教育技术手段的作用,把多层次、多形式的“贫困人口习艺所” 办成培训贫困地区农村劳动适龄人口的网络培训中心;抓住国家全面实施农村义务教育学校、中等职业学校教学设施标准化建设工程,利用闲置时的乡镇学校对劳动适龄人口进行现代远程教育培训;劳动保障部门与地方电视台、电合,以广播电视节目、广播电视讲座等形式开展辅培训,促成贫困农村劳动适龄人口共享网络优质教育培训资源。

(二)对于基础教育阶段“就学人口”,给予“9+2”或“12+1”教育救助

1.义务教育与劳动预备制教育培训相衔接,对贫困地区农村新生劳动力实行免费的劳动预备制教育培训。即建立健全以政府为主导的职业教育救助制度,对贫困地区农村未继续升学的初、高中毕业生强制参加2年和1年的职业技术教育培训,并予以学费全免和生活费补贴,确保每一个新增劳动者在就业之前都能接受职业教育培训。

2.改变职业教育和培训的低成就现象,强力推行职业资格证书制度。即适应劳动准入制度的推行,力促贫困地区农村职业教育培训的师资队伍结构优化,切实提高职业教育培训能力,并紧贴地方经济发展和就业需求,对“9+2”或“12+1”教育救助项目对象在职业教育培训期间强力推行职业资格证书制度,促使他们为实现有效就业做积极准备,尽可能地助推这些新生代劳动力成为永久性转移群体。

如果说,国家面向贫困地区农村现有劳动力而开展就业能力、职业转换能力振兴行动,这只是一种补救措施,而对其新生劳动力提供职业技术教育和职业技能培训机会,则是造就新型劳动者,改变世袭生计方式和贫困现象的治本措施,国家应该将贫困地区农村的教育救助工作向义务教育后的职业教育延伸,这必然对保护贫困地区生态环境具有非常重要的影响力度。

(三)对于“劳动适龄人口”,给予就业流动的服务援助和机会援助

1.建立、健全就业服务体系。(1)建立贫困农村基层就业服务组织网络。为改变贫困地区农村职业信息的封闭状态,实现有劳动能力的贫困人口与新的就业岗位的沟通和有效连接,在各乡(镇)设立劳动就业服务站,建立劳动力流动服务工作平台,对其劳动适龄人口开展个人素质和职业能力的测试、评价;帮助他们了解职业特点和要求,进行职业选择指导;提出针对性的培训建议,促进劳动力资源的合理配置。并在贫困村、组设立劳务信息点,开设转移就业政策、招用工信息服务窗口,为其劳动适龄人口提供便捷、免费的就业信息、职业介绍和咨询服务。可参照国有企业下岗职工再就业服务待遇,为贫困户每个劳动适龄人口免费提供一次就业指导、三次就业信息服务和就业、再就业职业培训机会。(2)综合服务和保护。基层劳动保障和就业服务部门既应积极与本地计生、农业、公安、交通等部门加强协调、衔接,“一揽子”地解决好外出务工者的“难点”问题,降低外出务工成本;也应加强与输入地劳动监察部门、公安、工商、农村劳动力维权服务中心的合作,及时为外出务工者提供劳动维权服务,避免“黑厂”、“黑店”、“黑中介”的侵害行为;还应协同民政部门、基层政府,切实解决好外出务工者的家庭实际困难,积极探索留守老人赡养、子女入学、生产和生活互助等具体办法,解除外出务工者后顾之忧。

2.政府安置、支持和扶持,提供或创造劳动力流动机会。(1)就业承诺。劳动保障服务部门对经过转移培训合格,身体适合,有转移就业需求而不挑不拣的培训对象,实施就业承诺制度,保证其尽快获得新的劳动机会,以此增强劳动适龄人口参加培训的动力。(2)创业扶持。对通过“创业培训”的贫困者创办小型或微型企业、家庭作坊、个体经营及其他自我就业形式,参照执行城镇失业人员自谋职业和自主创业的扶持政策,提供小额担保贷款,由政府提供财政贴息;予以三年税费免征、市场行政性管理费优惠和跟踪扶持服务。(3)就业机会优先。政府鼓励沿海发达地区和大中城市按照同等优先的原则,积极吸纳贫困地区农民工在本地区就业,按招用人数给予企业政府奖励和相应的税费减免。同时,在财政上鼓励城镇公益性就业岗位优先招用贫困地区农民工,给予公益性岗位补助。(4)就业机会开发。尤其需要采取财政、信贷扶持和税收优惠等政策,培植和扶持农业龙头企业,推进贫困地区农业产业化,力促贫困农村内部、农业内部分工分业的发展。特别是对于适应市场需要,能够提高产业层次、带动千家万户生产和增加收入的农产品加工业;能够发挥贫困地区可再生资源优势、实现开发性就业的资源开发型产业,国家应给予必要的政策扶持,地方政府应创造良好的政策环境和投资条件,这些实际上都加大了对贫困农村就业援助的力度,具有良好的生态维护实效。

基金项目:国家社科基金项目“武陵山区农村从‘贫困’向‘小康’迈进的基本思路探析”(05BMZ003)的阶段性成果。

参考文献:

[1]樊怀玉,郭志仪,李具恒.贫困论――贫困与反贫困的理论与实践[M].北京:民族出版社,2002: 136―138.

[2] 湘西州林业局,统计局,发改委.湘西州退耕还林工程有关数据核查情况报告[R] .2008,(03).

[3] 曾庆祥,解宗印.湘西生态与旅游研究[M].西宁:青海人民出版社,2005:108―111.

[4] 国家统计局. 第二次全国农业普查主要数据公报(第五号)[EB/OL].(2008-02-27).

[2008-12-07].www.stats.省略/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/t20080227_402464718.htm.

[5] 湘西自治州统计局.湘西统计年鉴2008[Z].2009,(06):127.

[6] Neil Gilbert,Paul Terrell. Dimensions Of Social Welfare Policy.黄晨熹,周烨,刘红译.上海:华东理工大学出版社,2003:8.

[作者简介]王丽华(1964―),女,湖南省张家界人,吉首大学政治与公共管理学院副教授,公共管理硕士,主要研究少数民族地区农业经济与公共管理问题。

[收稿日期]2010-02-21