资源型城市转型中银行业支持问题探究
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摘 要： 铜川市是一座因煤而兴、先矿后市的典型资源型城市，但随着煤炭资源的临近枯竭，以及长期粗放式发展造成资源利用率低、环境污染严重、产业结构单一等问题的日益突出，“煤城”铜川的经济发展受到严重制约，亟须实现城市发展转型。2009年3月，铜川市被列为全国第二批资源型城市可持续发展试点城市，同时又被纳入“关中-天水经济区”和“陕甘宁革命老区生态能源经济协调发展试验区”，2010年3月，陕西省政府出台《关于促进铜川资源型城市可持续发展的若干意见》。抓住机遇，深化并配套落实有关政策，助力铜川实现资源型城市转型，对于银行业支持地区经济保增长、调结构，实现科学发展具有重要意义。
关键词： 铜川市； 资源； 环境； 银行业； 经济
中图分类号： F830.62 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2010）08-0003-02
一、铜川市现有产业结构特点及转型方向
（一）现有产业结构特点
1． “两高一资”产业占主导。铜川市目前各行业产值主要集中于煤炭开采和洗选业、有色金属冶炼及压延加工业、非金属矿物制品业、电力热力的生产和供应业四个行业部门，2009年这四个行业的生产总值达到全部生产总值的85%，其中煤炭开采和洗选业比重为37%，有色金属冶炼及压延加工业比重为21%，非金属矿物制品业比重为18%，电力、热力的生产和供应业比重为9%，其余总共为15%。目前，铜川市形成了煤炭、水泥、铝业、电力、陶瓷等以资源开发、加工为主的工业产业体系，其81%的工业产品是以矿产资源作为直接开采和加工对象，多为初级产品，技术含量和附加值较低，耗能高。仅水泥、电解铝、电石三个行业就占全市工业能源消耗的92%，综合能源消耗消费量的73%。
2． 产业结构不均衡。铜川产业结构长期形成一种重工业化的发展模式，产业发展极不均衡。2009年铜川市三次产业结构比为6.9：61.1：32，呈现出明显的一产弱、二产强、三产发展滞后的特点。而第二产业又以资源初级开发和粗放型经营为主，产业层次低，发展方式仍处于资源驱动的初级阶段，就地转化比重少，产业链短，附加值低，工业增长主要依赖于矿产资源和环境资源消耗，经济效益不高。同时，由于资源开采难度增大，成本提高，虽从数字上看铜川矿产保有储量较大，但接续开发的矛盾突出。
3． 国有企业比重大，企业活力不足。铜川的能源工业基本上归属国有。现有各类煤矿企业33家，其中，国有重点大中型煤矿9家，地方国有煤矿8家，乡镇煤矿16家。由于普遍存在计划经济体制特征，致使企业不能以市场、效益为动力，制约着企业的发展。随着科技进步、产业结构调整以及部分矿山企业的资源枯竭和军工企业的外迁等，铜川不少国有企业处于停产、半停产或破产状态。从就业看，目前铜川市全社会从业人员40万人，仅占劳动力总数的69%。全市下岗失业人员达到4.34万人，占全市总人口的5.1%，其中煤炭行业在册失业人数1.3万人，占总人数的30%，直接影响到3.9万煤炭行业家属的生活问题。在这种情况下，每年新增加的就业岗位仅有1.3万个左右，就业和再就业压力很大。
（二）铜川资源型城市转型方向
根据陕西省政府《关于促进铜川资源型城市可持续发展的若干意见》，铜川市城市转型应加强四大产业发展。一是加快改造提升传统产业。依据转型规划，利用先进技术改造提升煤炭、水泥、铝冶炼等传统产业，保持煤炭行业持续稳定发展；水泥生产全部采用新型干法工艺，提高技术装备水平和产品竞争力；推进煤电铝一体化建设，不断延伸产业链，把铜川打造成陕西重要的现代建材产业基地，增强可持续发展能力。二是加快培育壮大接续产业。积极承接东部地区及西安产业转移，充分发挥现有工业基础优势，重点培育现代建材、装备制造、材料加工和生物医药等四大接续支柱产业。三是加快发展现代服务业。发挥毗邻西安都市圈区位优势，建设一批煤炭、建材、农产品物流园区及大型便捷购物中心，形成陕西最大的建材物流配送基地和面向西安的商贸服务中心。积极发展劳动密集型的中小企业和服务业，创造更多的就业岗位。大力发展历史文化旅游、红色旅游和工业旅游，充分利用现有煤矿旧矿井遗迹，将关闭的煤矿矿井改造成工业遗址公园、科普教育园区，不断丰富旅游产品。四是加快发展现代农业和食品加工业。加快农业结构战略性调整，围绕城市发展需要，大力发展城郊型现代都市农业，重点支持优质果业、畜牧业、观光农业、花卉苗木、农副产品及饲料加工六大生产基地建设，形成具有配套供应大中城市并各具特色的农业优势产业基地。加快果业深加工项目建设，加大对现有食品企业的扶持力度，打造一批省内外知名的绿色食品企业和有竞争力的名牌产品。
二、铜川银行业的一些积极探索
（一）从严控制高耗能、高污染和产能过剩行业贷款规模。银行业机构认真执行国家宏观调控政策，坚持“有保有压”，对符合国家产业政策、资本比例达标、通过环评、有市场、有效益的列入国家重点的项目，积极予以信贷支持，对不符合产业政策要求，已列入限期淘汰名单，或达不到准入规模、技术、质量、环保、安全、能耗标准，或未按规定程序审批或核准的项目，银行业机构逐步收缩贷款，严格限制新增。2010年以来，铜川市银行业机构全面调整水泥、电解铝两大行业信贷结构，收回28户水泥企业贷款1.64亿元，2户电解铝企业贷款2.04亿元。
（二）积极支持绿色产业发展。铜川市充分发挥位于世界优质苹果最佳适生区的优势，建成200万亩以苹果、大樱桃、核桃为主的鲜干果经济林基地，全市农民人均达到5亩果，果业已占农民纯收入近60%，综合收入达到50亿元。辖内银行业重点围绕铜川城郊型都市现代农业，建设优质果业、畜牧业、观光农业、花卉苗木、农副产品及饲料加工六大生产基地，大力发展农户小额信用贷款、果园抵押贷款和龙头企业贷款，深入推进农户小额信用贷款和信用村镇建设，并在全省范围内首推果园抵押贷款。2010年3月，铜川市政府隆重召开全市果园确权抵押贷款现场会，印台区农村信用社为首批符合条件的8户果农办理果园抵押贷款17万元。随后，铜川市政府召开专题座谈会，明确果园确权发证、流转管理、抵押物的处置等方面的要求，防范信贷风险，确保银行信贷良性循环，并结合试点情况，在印台区全面推广优质果园抵押贷款。截至2010年6月末，铜川市银行业机构向5936户苹果种植、流转企业贷款8946.5万元。
（三）信贷支持下岗再就业。铜川市各县区农村信用社与当地政府紧密配合，重点推出了下岗职工再就业贷款业务和妇女创业贷款业务。这两项业务由当地政府在联社设立保证金专户，提供五年贴息和违约保障，农村信用社提供低于同期贷款2个百分点的优惠利率，贷款额度最低3万，最高20万，期限最低1年，最高5年。一年来，下岗职工再就业贷款为163户下岗职工提供贷款1022万元，新增就业岗位600多个；妇女创业贷款发放2416万元，不良率仅为3.93%。铜川市各县区农村信用社信贷支持下岗再就业贷款一举多赢，政府保就业、银行有效益，下岗职工得实惠。
（一）贷款在行业和企业集中度高，风险集中。从贷款的产业分布看，截至2009年末，水泥、电解铝、煤炭、电力等“两高一资”产业贷款占国有商业银行各项贷款的61.61%。其中煤炭、水泥、电解铝的贷款余额从2007年占全市总贷款的34.7％，增加到2009年末占全市总贷款的42.88％。从贷款的企业分布看，四大国有商业银行截至2009年末累计为全市17家大客户提供贷款占四大商业银行各项贷款合计的79.14%，占全市各项贷款合计的40.67%，仅秦岭水泥、铜川铝业和华能电厂三户企业贷款就占到全市贷款的23.53%。2010年上半年，国有商业银行各项贷款中水泥、电解铝、煤炭、电力四个行业全部贷款余额占国有银行全部贷款余额的76％，占全市银行业贷款的38%。虽然“两高一资”产业贷款近期有一定的下降，但其占贷款总量的比例还相当大，由于贷款相对集中，贷款大户经营和效益直接影响到不良贷款的变化。
（二）当地银行规模小，授信有限。目前铜川银行机构整体盘子小、发展慢。截至2009年12月末，贷款余额比年初增长15.01%，增幅小于去年同期3.31个百分点，增长幅度低于全省36.57%及全国32.34%的贷款增长速度。今年上半年，全市银行业机构贷款较年初增幅9.87%，也低于全省14.52%和全国11.7%的增幅，贷款增长低于铜川经济增长13.3%的水平。根据铜川市经济社会转型项目和产业发展规划，铜川市近期计划实施城市转型项目186项，总投资895亿元，即使是国家投资、地方配套、引进资金为主导，但占总投资三分之一的份额需银行提供信贷支持，约为268亿元。而铜川市2007年至2009年的贷款累计投放量分别为67亿元、70亿元、77亿元，与转型项目对信贷资金的需求还有较大的差距。
（三）国家压缩产能过剩行业和加大节能减排带来的信用风险。国家确定为产能过剩行业中的水泥、电解铝、煤炭行业，在铜川具有一定的区域优势和经济效益，长期以来是银行信贷营销的重点对象。近年来，由于部分企业在规模、技术或环保等方面达不到国家产业政策的要求，生产经营不景气甚至面临关停破产风险，银行贷款的清收难度大。如秦岭水泥股份有限公司重组对信贷资金清收带来很大压力，虽然该公司已与冀东水泥进行重组，但仍有很大不良贷款存量。由于新增贷款较少，各行还面临着不良贷款占比难降的压力。另一方面，在节能减排治理过程中，部分耗能较高、污染严重、技术基础薄弱的企业将面临关、停、并、转，银行对此类企业的存量贷款面临风险。
（四）在全面过剩的宏观形势下，新的接续产业仍存在较多风险。随着2003年中国进入新的经济景气周期，许多行业的产能过剩问题亦日渐突出，并自2008年起渐次达到高峰。作为铜川市接续产业的生物医药、装备制造、食品加工等从全国范围来看也存在着产能过剩的问题。同时，从关中工业布局现状来看，装备制造业、生物医药、食品加工存在地市间产业趋同，面临着区域间的竞争。产业同质化也考验着接续产业的发展，银行业介入这些产业面临着风险。如作为铜川市接续产业重点项目之一的董家河循环经济示范区工业园项目，将包括年产300万吨煤，4×30万千瓦火力发电，55万吨电解铝、30万吨碳素、20万吨航汽铝深加工五大项目，在国家抑制产业过剩的大形势下，信贷资金进入这些项目的风险还有待进一步研判。
（五）信用环境有待进一步改善。近年来，铜川市在推进信用体系建设、改善金融生态方面取得了一定成绩，企业及公众的信用意识有所提高，从监管部门对全市违约法人和自然人客户变动情况监测看，2010年6月末违约客户4092户，较去年同期减少5565户。但由于近年国有大中型企业破产、改制和地方中小企业基础较差，逃废银行债务的行为依然存在，加上企业依法维权的成本较高，金融债权的维护依然较难，金融案件胜诉后实际执行的不足20%。从总体上看，铜川市在全省金融生态环境评价中仍然靠后。工行陕西省分行就将铜川市列为地方偿债能力较弱地区，地方信用环境有待进一步改善。
四、银行业支持资源型城市转型的政策建议
（一）财政扶持、资本市场和银行信贷配套支持经济转型,降低银行风险。财政资金具有引导性与带动性，只有政府部门采取财政“软身段”，通过财政贴息、补助、担保、资本金注入、直接投资、土地抵押等手段使得投资项目符合银行贷款的“三性”要求，才能为银行配套贷款的投放创造有利条件。同时，在接续产业发展中，充分利用证券市场的融资功能，积极推介管理规范、经济效益好的企业上市，通过上市进一步完善企业现代管理制度，促进资源型城市建立产业龙头企业，银行业机构顺势跟进，从而带动区域产业的转型。因此，财政扶持、资本市场融资、银行信贷跟进的配套模式有利于降低银行风险，支持资源型城市转型。
（二）建立接续产业资本金拨付和扶持基金制度。作为陕西省唯一的资源型城市可持续发展试点城市，铜川市可以连续五年获得国家每年1个多亿元的财力转移支付资金和政策支持，如何使这些资金发挥更大的作用就需要当地政府有所作为。接续产业的发展是一项长期工程，当地政府可采用建立接续产业发展专项资金制度，将接续产业发展的专项资金作为项目资本金，支持接续产业项目的落实，其资金来源可以在财政拨款之外吸纳其他社会资金。同时，应设立接续产业发展基金，借鉴国内已有的产业基金发展模式，基金的资金来源可包括发行长期建设债券、当地财政预算安排、从经济效益良好的资源型企业收取、社会捐助和其他资金来源等。基金专门用于城市转型资源环境保护项目、重大基础设施建设项目、接续替代产业的发展培育和社会事业发展，成为资源型城市转型的长期资金来源。
（三）处理好地方比较优势和产能过剩的关系,适当调整对转型城市的信贷政策。资源型城市产业转型必须建立在当地产业结构特点的基础之上，银行业的信贷政策也应根据当地经济发展的具体情况有所区别，处理好地方比较优势和产能过剩的关系。银行业应按照国家产业发展大局，对产能过剩行业新上项目扩大产能严禁信贷授信，而对于技术改造和流动性贷款，在产品有市场、有利润、不压库、能还款的前提下继续给予信贷支持。同时，银行业机构还应积极试行存货融资、并购贷款、银团贷款、重组贷款这些新的贷款方式，以促进资源型城市经济结构调整。转型城市政府应出台有关政策，支持和鼓励各种形式的金融机构来铜川设立分支机构，扩大信贷资金的来源渠道。
（四）对转型城市的银行内部考核给予适当容忍。资源型城市长期积累的结构性矛盾决定了其不良贷款高于非资源枯竭城市，对资源枯竭城市的银行业机构的内部考核也应相应给予适当的容忍，但前提是风险可控。即可以在风险可控的前提下，对银行业机构不良贷款比例、利润率、拨备等指标区别于其他地区，实行特殊的考核指标体系。从而进一步调动银行业支持当地资源型城市转型的积极性，促进资源性城市转型的步伐。
（五）进一步发挥政策性银行支持转型城市的作用。政策性金融作为政府参与社会资源配置的重要方式，是介于财政资金直接投入与商业性资金融通之间的资金融通方式，就资金充裕程度、利率水平和风险承受能力而言，政策性银行比商业性银行具有优势，并且可以更加有针对性地帮助实现政府产业政策和经济发展规划。因此，应鼓励政策性银行设立促进资源型城市转型的专项贷款，利用其政策性资金的优势促进资源型城市转型。