法官制改革的黄陵类型

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策划／杨子云

中国农村承包制的改革，是中国经济体制改革全面拉开的序幕，而农村承包制的改革并非由政府首创，而是由农民自发首创并得到了政府的肯定和推广，可见来自基层的改革创新是改革持续展开的根本源泉。经济领域如此，其他领域也如此，改革权力的下沉是改革创新的重要前提，给基层于改革的权力是改革得以推进的重要条件。

近年来，在国家加快法治化进程和法官职业化发展的背景下，一些地方的基层人民法院在维护司法公正，提高司法效率，确保司法廉洁，维护当事人合法权益，促进社会和谐等方面进行了一系列改革创新，丰富了中国法治建设的内涵，为法治中国的发展做出了贡献。

黄陵县人民法院2003年就开始推行以“法官制”为核心内容的审判方式和审判机制改革。黄陵的改革探索，尤其是其去行政化、树立司法权威与尊严的努力，对于当前我国法院审判体制，乃至整个司法制度改革，都具有非常重要的启示意义和实践价值。

黄陵县位于陕西中部，是中华民族始祖――黄帝陵庙所在地，该县总面积2275平方公里，总人口12万人。这个只是在祭祖大典时才进入公众视野的地名，今天却因为黄陵法院悄悄掀起的改革而备受法学界瞩目。考察黄陵法院的“法官制”改革的动机、动力、举措和成效，对于如今处在彷徨阶段的“司法改革往何处去？”这个命题，无疑是富有价值的。

黄陵改革的核心内容

“改革以后，虽然工作量变大，但是压力小多了。以前的压力来自方方面面都要管。立案后，从文书送达、调查取证、开庭审议判决，最后起草法律文书包括送达法律文书，一系列的工作都是要法官亲自做。改革后，送达、调查取证、与当事人接触等程序性工作都交给了庭前准备室。法官室这一块只管开庭审理。”2007年7月27日晚，黄陵县轩辕宾馆大堂，记者采访陕西省黄陵县人民法院民庭庭长关保俊，谈到改革前后的变化，关保俊脱口而出。

民庭庭长是关保俊对外的身份，在法院内，他只是一名主审法官。对外保持原有建制不变，在法院内部取消刑事、民事、行政审判庭建制，这是黄陵法院改革的主要内容。

“在基层法院，常见的现象是民事案件多，刑事案件少，行政案件则一年到头难得有一个。基于这个考虑我们决心打破庭室界限。” 改革的始作俑者雷钧，来到黄陵法院之前是洛川县人民法院院长。2002年底，雷钧到黄陵县法院任院长，他在黄陵法院启动了一场“脱骨换胎的改革” 。

“我与每个法官和后勤人员逐一谈心。结果发现，刑事、民事、行政审判庭平均不到2人，派出法庭平均1人，各个业务庭都无法组成一个完整的合议庭。每逢适用普通程序审理的案件，都要临时借人；在审判管理方面，仍然是主管院长、庭长对案件层层把关，经审判委员会研究决定的案件数量较大，法官的责权没有落实。同时，就基层法院来说，我们认为有可能发生腐败的只有审判和执行两个环节。审判中，法官有可能接受一方不正当的请客、贿赂、说情等，从而徇私枉法，裁判不公。执行中则存在贪污执行款，吃、拿、卡、要等情况。我们在改革伊始就着重研究怎样防止腐败。”

目前，在黄陵法院，一方面实行主审法官制和助理法官制度，从立案审查、调查取证、案件分配、循环办案、提前3天向主审法官送达案卷材料等环节，建立一个权责分明、相互监督的工作流程，防止了审判中的腐败；另一方面，对执行局进行工作任务的合理分工和庭室重设，新建综合室、执行一庭和执行二庭，综合室负责分配繁简案件，一庭负责执行，二庭负责裁决。同时，通过制定错案追究办法、与法官签订责任书等形式，建立了严格的法官责任制度。从制度上建立一个相互监督、相互配合的执行体系。

这项以“法官制”为核心内容的审判方式和审判机制的改革的具体措施有：

1，撤销原有业务庭室设置，建立法官室，推行“法官制”，构建以主审法官为核心的运作机制。其基本框架是：对外继续保留原有庭、室，依法任命的审判职务全部保留；对内打破原来的庭、室界限，不再设立民事、刑事和行政审判庭，原来属于这3个业务庭的案件全部由主审法官审理；保留立案庭、审监庭、执行局，但对其业务职能进行了重新划分和必要整合。

2，推行法官助理制，实行人员配置的1+1+1模式。人员配置的1+1+1模式是指1名主审法官，配备1名法官助理和1名书记员。2004年黄陵县法院被陕西省高级法院确定为法官助理制度试点单位，他们将本院的6名助理审判员和2名优秀的书记员选任为法官助理。其主要职责是保障主审法官从繁杂的事务中解脱出来，将主要精力用于案件审理。

除了以上两项主要改革措施外，黄陵法院的改革措施还包括：推行法官遴选制，将能力强、素质高的法官放在审判第一线；推行案件的流程管理模式，提高办案效率，防止案件久拖不决；根据需要设立临时法庭，深入群众解决纠纷；坚持每日集中学习和交流制度，不断提高法官的理论水平与职业技能；制定严格的监督措施和责任制度，保障案件质量等举措。为了保障法官制和法官助理模式的有效运转，黄陵法院还制定了从审判、执行到队伍管理、党风廉政等5个方面90项近30万字的制度。

改革成效

“对我个人来说，改革后，我感觉自己的业务能力得到了很大提高。以前我主要办理民事案件，改革后也就必须办别的案子。开头需要以前主要从事刑事或行政案件的法官作为审判长，以旧带新。不过我们的适应都是比较快的。我到第三个案件时基本上就独立办刑事案件了。基层案件还是比较简单，行政案子少，非诉执行办了好几个。到后来，立案庭排号组成合议庭时，也就不再考虑谁以前是办什么案子的，按序号，并且看谁时间能错开就行。都是立案庭统一排。”

一位法官在接受西北政法大学师生问卷调查时回答。

在问到“改革后就法官而言，对哪些人的冲击最大？”这个问题时。他回答：

“主要还是对以前刑事庭的冲击比较大，抱怨也比较多。刑事案子比较好办。只要和检察院熟，证据都不麻烦。现在就需要认真走程序，而且也需要加强业务。这有个适应过程。不过改革的好处也多，以前行政庭案子少，民事案子多，效率低，舒服的舒服死，忙的忙死。现在均衡了，平均一个法官每年都有七八十个案子。”

改革后，法官在法院的地位有什么改变？与法官助理如何相处呢？

“与以前相比，法官的权力相对大了，因为案件基本不上审委会了。平时不开庭，我们在法官室里也经常交流案件。每个法官配备一个助理，助理之间的竞争和学习风气是很浓的，因为也想进入法官系列。所以法官助理、法官都抓紧时间钻研业务。可以说，现在法院的各项服务都围绕着法官室转”。

据西北政法大学汪世荣教授、刘治斌副教授、谌洪果副教授等历时5年的关注并共同完成的调研报告分析可见，黄陵法院的改革成效显著，除了记者采访法官时得到的“保障了司法公正，防止了司法腐败；提高了法官理论水平，增强了法官的执法能力”的评价之外，至少还体现在以下几点。

优化了审判资源配置，提高了工作效率。改革前，黄陵县法院有审判资格法官共25人，除去院领导和必要的行政管理人员，真正直接从事审判工作的只有8人。为了保持庭室建制，每个庭至少要保持2～3名法官，但由于案源有限，法官的工作极不平衡，有的年结案近百件，有的则只有几件。特别是行政审判庭由于行政诉讼案件案源少，2002年2名法官受理行政诉讼案件4件，审结3件，造成了审判资源的极大浪费。实行主审法官制后，大家按期排档、循环办案，2003年、2004年主审法官年平均办案均在90件左右，这样不但保证了法官人人有案办，而且也使原来的办案任务重的法官有时间、有精力抓案件质量、搞审判调研。同时，当法院实行人员配置上的1＋1＋1模式以后，整个法院的人员都被有力地调动起来。这样，在日常的工作中，大家各司其职，法院的运作完全是动态的，各项工作的效率大大提高。

审判行政得到分离，扩大了法官自。改革后，原来的各庭庭长与审判员完全是平级的，都是主审法官，案件的审判结果最终也决定于主审法官，只有极少数的重大案件、影响较大或者新型案件才由审判委员会决定。据统计，黄陵法院2002年共召开24次审委会，研究案件113件；改革后，2003年共召开审委会7次，研究案件12件； 2006年共召开审委会6次，研究案件4件。以2003年为改革的分界点，之前4年和之后4年由审委会研究决定的案件数量形成了鲜明对比。让案件少上审委会是对法官办案的信任，也能够最大程度解决行政对审判的干预。

保障了程序公正，提高了办案质量。改革前，案件主要是由庭长或其他行政管理人员分配给主办法官的，什么案件由什么人审理具有一定的人为影响因素。而在主审法官制下，案件由立案室立案后，即转入庭前准备室，由庭前准备室根据排序进行分配，并决定是适用简易程序还是普通程序。如果适用简易程序，则将案件材料在开庭前3天送到主审法官手中，由主审法官进入诉讼程序；如果是适用普通程序，则由庭前准备室按期排序，由轮到的法官担任主审法官，再从排序靠后的法官中依顺序安排两名法官共同组成合议庭进行审理。只要不涉及重大或复杂案件，案件审理结束后，主审法官就可以直接签发裁判文书，而不像改革前那样要由业务审判庭庭长或者主管院长签发。这不仅使案件的审理时限大大缩短，而且流程管理还最大限度地规范了主办法官与当事人及其人之间的关系，案件审判质量也因此大幅提升。

争论：“潜水”式改革VS“多元中的一元”

和众多从基层发起的改革一样，黄陵法院的改革持续到第5个年头，不可避免地遭遇到如何进行圆满的理论阐释，如何制度化并进行推广的挑战。2007年7月27、28日，包括贺卫方、范愉、张志铭、张卫平、关保英、汪世荣、贾宇等教授在内的近20名法学学者和专家聚集黄陵，就黄陵法院改革的诸多问题，展开了激烈的争论。

在讨论中，中国人民大学法学院教授、博士生导师张志铭提出黄陵改革真正的敏感点是它的合法性问题。

针对张志铭教授的问题，华中科技大学法学院教授陈绪刚认为：在“坚持改革开放”为四项基本原则之一的前提下，任何改革都有先天的合法性，都应该支持。关键在于改革方向是什么？目的是什么？价值观何在？

陈绪刚认为，审而不判或判而不审是我国司法过程中最大的毛病。黄陵法院在改革中有意弱化了审判委员会的职能，这是非常值得肯定的。 黄陵法院的整个改革，是在提高法官的专业能力和法官的权威、地位，它对司法权威的构建有非常大的帮助。

黄陵法院的法官制改革是否具有合法性？西北政法大学副教授刘治斌认为，黄陵法院的改革基本上是在不触动现行司法体制的情况下，进行的一场类似于在游泳池展开的“潜水”式改革。 他认为，首先，基层法院设立各种类型的审判庭并不是法定的。 现行《人民法院组织法》关于基层人民法院的内部审判机构的设立，只规定基层人民法院“可以”设立各种类型的审判庭，并没有规定基层法院“应当”或者“必须”设立诸如民事、刑事、行政一类审判庭。这意味着，《人民法院组织法》关于基层人民法院对内是否要分设刑事、民事等审判庭的规定，并不是一个不可选择的刚性规范，而是一个具有一定选择权的任意性规则。因而，黄陵法院撤销内设审判庭建制这种做法，并不违背相关法律规定。

陕西省高级人民法院政治部法官法警管理处处长李国庆肯定了黄陵法院的改革成果。他认为，面对普遍存在的基层法院临时拼凑合议庭的难题，黄陵法院走出了一条符合本院审判工作和法官队伍实际的新路子。

中国人民大学法学院教授、博士生导师范愉教授发言认为：我国地域广阔，经济文化发展程度不同，地区之间存在着巨大的差异，因此，基层司法改革采用完全统一化的模式或路径显然是不切实际的。 “黄陵模式”作为基层法院的创新和改革措施，最重要的意义之一在于法院内部管理体制的“去行政化”。我国法院组织、法官制度和司法程序方面的问题，既有政治体制、社会环境方面的原因，也有法院组织内部的痼疾。改革法院内部的行政化体制在很大程度上取决于法院内部的力量，阻力也主要来源于法院内部的利益和理念之争，改革的难度大。“黄陵模式”较成功地从内部解决了从以行政管理为中心到以法官和审判工作为中心的体制和理念转换，并以此作为整合审判资源的基础，尽管这一改革并没有在形式上突破现存体制，但其积极的思路及结果仍具有重要的意义。

范愉教授还认为，“黄陵模式”的另一个意义在于，通过调整内部审判资源应对司法压力。近年来西部法院的法官“断档”和案件相对增多，给法院带来了一定的压力，甚至造成了所谓诉讼爆炸和司法资源绝对匮乏或短缺的假象。实际上，这在很大程度上是由于司法体制与程序设计的不合理所致，包括纠纷解决机制的单一化和过分强调专业化分庭及合议制等。黄陵法院通过整合内部资源、取消审判庭，根据实际需要合理配置现有审判资源，保证了审判的公正与效率，这说明，法院内部的审判资源仍有极大的潜力可以调动。

范教授还认为，“黄陵模式”同时为司法改革路径带来一个重要启示，就是我国基层司法改革的路径必然是多元化的。多元化的思路一方面主张在基层法院的设置、法官资质、审判方式、诉讼程序以及法院与法院外各种纠纷解决机制的关系等方面，应采取分类分层的标准；另一方面，也要求对法院内部机构设置，例如专业审判庭和法官的专业化等方面采取因地制宜的原则。例如，西部基层法院由于案件数量较少、民事案件多，取消分庭设置更有利于审判的公正与效率；而在经济发达的中心城市，基层法院面对大量的案件，分庭和法官的专业化可能更符合公正与效率的需要。同样，基层司法还可以在扩大独任制、司法社会化等方面寻求出路，而不必囿于单一的路径或模式。 西北政法大学校长、博士生导师贾宇教授认为黄陵改革恰好是司法改革“多元化路径中的一元”。他认为：黄陵改革可能在京、沪、粤以及沿海经济发达地区没什么意义，但在中西部广大的基层法院都有借鉴意义。

清华大学法学院教授、博士生导师张卫平认为，黄陵模式最大的意义在于一种观念的冲击和观念的推广。任何观念的推广，比如去行政化，都需要有相应的制度规范。黄陵法院在这方面做了一些有益的尝试，方向正确、做法也正确，在基层法院打破庭室界限，不分刑事、民事、行政，应该是可行的。但这些尝试要制度化，就会遇到现有体制、包括观念的制约，有相当的难度。

“改革从来就没有完成的时候。黄陵改革是不折不扣的正在进行时。无论这个改革是叫黄陵模式还是其他什么，都是司法改革过程中值得研究的对象，甚至是十年、二十年以后，还值得研究。”