地方政府投融资管理存在问题分析与对策

开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇地方政府投融资管理存在问题分析与对策范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！

摘要：我国地方政府投融资平台,不仅为促进城市基础设施建设和公用事业发展筹集资金发挥了积极的作用,也积累了一些经验,但作为随时可能引发地方政府财政风险和金融风险的源头也广受关注和讨论。本文深入研究地方政府投融资平台发展和运行中存在的问题,从落实科学发展观、维护财政金融稳定与安全、实现经济社会全面协调可持续发展的实际出发,提出了适当的防控措施。

关键词：投融资；地方政府管理；策略方法

Abstract: our local government investment and financing platform, not only in order to promote the construction of urban infrastructure and utilities development raise money plays a positive role, also has accumulated some experience, but as a local government at any time could cause financial risk and financial risk source also controversial and discussed. This paper studies the local government investment and financing platform development and existing problems in the operation of maintenance from implementing the scientific concept of development, financial stability and security, realize the comprehensive, coordinated and sustainable development of economy and society of the actual situation and put forward the appropriate control and prevention measures.

Keywords: investment and financing; The local government management; Strategy method

中图分类号：F830.59 文献标识码：A文章编号：

我国正处于工业化、城市化的快速发展阶段，各地城市基础设施、公共服务设施建设投资需求比较旺盛，有序利用地方政府投融资平台，是促进我国经济快速稳定发展的重要手段。鉴于地方政府投融资平台在经济生活中发挥的积极作用和地位，国家已经明确表示不会采用“ 一刀切” 的方式“停掉政府投融资平台” ， 因此，规范地方政府投融资平台建设，创新发展途径将是急需重点解决的问题。

一、地方政府投融资管理重要性

在地方政府投融资平台组建或设立时，无论是从体制上还是从机制上，地方政府都普遍采用多种措施或承诺来保证“借得来”、“ 用得好” 、“还得起” 。在实际运行过程中，不少地方政府已开始对地方政府投融资平台的投、融资、运营、项目管理、风险控制等职能进行整合、协调和重新分工，在健全法人治理结构和落实偿债主体和风险控制的前提下，已开始变革地方政府现有的投融资体制。

地方政府投融资平台对地方政府投融资项目所起到的积极作用， 正如《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发【2010】19号）中所指出的，“地方政府融资平台公司（指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体）通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。对于广东省而言，按照中期票据募集说明书确定的用途，广东国投将所募集资金全部用于符合国务院“扩大内需、促进经济平稳、较快增长的十项措施”要求以及广东省区域经济发展实际的项目中，资金主要投向两个方面：一是用于“十一五”及“十二五”期间全省公路和铁路等重点基础设施建设项目；二是用于省内大型及重点工业企业产业结构调整、技术改造及节能减排项目。目前涉及中期票据使用资金的项目进展顺利。中期票据资金投放不仅有力的支持了广东省重点项目的建设，还对促进全省经济复苏起到了积极的作用。

二、政府投融资改革做法与经验

1、深圳市投融资体制改革做法与经验

作为我国改革开放的试水区域，在改革之初，深圳在地方政府融资管理中积极推行适应于自身经济发展的 “深圳模式”，单从土地管理过程中就通过建立土地投融资平台破解资金有限的难题。

如今，借助“十二五”发展契机的到来，深圳市在未来规划投融资工作的重点中，利用土地融资将积极探索高度城市化地区规划国土管理的“深圳模式”，力争通过创新土地管理政策破解城市发展难题，通过创新城市发展单元制度破解规划实施的难题，通过创新开展城市更新和土地整备工作破解土地空间资源有限的难题，通过建立土地投融资平台破解资金有限的难题。

2、广州市投融资体制改革做法与经验

改革开放30年的时间里，广州市大力改革拓宽投融资体制，优先发展城市基础建设：发挥地方行政主导作用的同时不断完善市场机制。首先提出“政府退出市场”，“政府只当裁判员，不当运动员”，强调“领导就是服务”，开启了更深层次的改革。简政放权，扩大引进外资项目的批准权，充分发挥毗邻港澳的优势，按“谁投资，谁收益；你发财，我发展”的原则积极利用外资发展城市建设；同时积极向社会筹集建设资金。

广州积极改革城市土地管理制度、城市建筑报建管理制度，建立城市市政公用基础设施有偿使用制度，如在交通、水务、地铁、燃气、垃圾处理、城建、亚运城等重要领域培育七大专业投融资集团，使其成为承担城市建设任务的主体，切实培养壮大投资主体、盘活存量资产、转变政府职能、提高城市建设效率，改变目前政府部门承担建设任务较重的现状，使其更好地履行政府在规划制定、行业管理等方面的职能。

三、政府投融资管理现状

1、责权利不匹配

目前在我国很多地方普遍采取的政府投融资模式是以政府为主，各相关部门配合，在一定程度上实现融资、建设、管理三分离的管理机制，而与之相配套的是财政部门负责筹资，而建设施工单位只管资金的具体使用，“等、靠、要”思想存在于很多地方政府实际操作中。这种既有模式不利于提高部门参与融资活动的积极性，更不利于提高资金的使用效率。

2、融资工作效率不高

由于融资工作涉及到财政、税务、工商部门，工作连续性要求各融资企业分头开展融资工作，但是参与这其中的大多数融资单位都属于行政部门，工作之间的交叉会顾及各自的利益，融资过程中管理条块分割，分散建设，很难相互协调配合，往往会形成融资工作效率不高，办事效率低的工作局面，影响融资工作的正常进行和开展。例如，办理融资过程中涉及到的各种手续，在相关部门办理时往往会出现推诿情形，融资工作效率降低。

3、资金短缺

城市化的脚步日益加快，城市功能也正在日趋完善，如果要实现建设和发展城市的中长期目标，各方面的资金需求数额都比较大，在一定程度上远远超过所在地区可用财力，例如陕西省榆林市，2008年，该市可支配财政收入为70亿元，却计划从2009年起的4年内，投资660亿元推进以公路、铁路为主的交通基础设施建设，当年计划完成交通建设投资135.7亿元。云南省的昆明市，2008年该市全年地方财政总收入为425.19元，而计划投资为1470亿元。2009年1至4月，昆明市市属投资平台和各市区通过银行贷款、银行信托产品、企业债券、BT、BOT等融资方式共计融资305.22亿元。2009年，有重庆市主导的道路、桥梁、旅游、水务、旧城改造等基建项目的投资超过5200亿元，而重庆市2008年的财政收入不过900亿元，其中的资金缺口全依赖地方融资平台。这种现象在全国各省市普遍存在。财政实力和计划投资金额之间的悬殊差距需要大量的地方债来弥补，加大了财政风险融资工作压力不容小觑。

4、融资平台滞后

政府融资行为需要构建融资平台作为有效支撑，在城市建设投融资方面，平台建设明显滞后，这表现在融资协调能力的差异等方面，在一定程度上制约了城市建设的持续健康发展。在投资方式上，国际国内在流行的BOT(建设经营转让模式)、BBO（购买建设经营模式）、BTO(建设转让经营模式)等投资方式的采用在我国很多地区建设为数不多，并未得到广泛的采用。

四、政府投融资管理对策分析

加强与银监会、证监会的合作，积极推进相关信息的对接与共享，构建土地、银行和证券联手防范金融风险的新机制

政府融资平台因素之外，土地资源、资产和资本属性“三位一体”快速转变，土地资本化得方式、节奏和规模呈现多样、快速和扩大的趋势，土地与信贷、证券的关系越来越密切。在信贷市场，截至2009年末，全国主要金融机构商业性房地产贷款余额达到7.33万亿元，同比增长38.1%；其中2008年新增房地产贷款2万亿元，占各项贷款新增额的21.9%，占比比上年提高11.1个百分点；在股票市场，截至2010年3余额23日，沪深两市共有67家房地产企业年报，累计实现净利润接近300亿元，但同时这些公司负债总额却超过5100亿元，负债中大多是以土地等不动产抵押信贷或者信托获得的资金，今年，上市房地产业的再大，目前已经有1500亿元左右的再融资规模计划。许多房地产企业同时在信贷市场和股市募集资金，然后到土地市场高价拿地，利用银行、股市圈钱，然后圈地，扰乱了土地市场秩序，放大了土地金融风险，也给房地产调控造成了困难。

银监会、证监会作为资本市场的监管部门，掌握了全国资本市场规模、结构及周期等全面、准确、现势和权威的数据，对金融相关政策能够准确把握，建议将国土资源部土地抵押登记监测数据、上市房地产企业土地情况等数据与银监会、证监会有关数据实现对接共享，实现以土地为基础的土地资本化全方位、全过程监管，构建土地、银行和证券联手防范金融风险的新机制，化解政府融资平台矛盾，以更加有效防范金融风险。

2、组建地方投融资公司，搭建地方投融资平台

借鉴是发展的最佳良药，在发展投融资活动过程中，可以借鉴国内外成功经验：二次大战后，日本财政十分困难，经济恢复与发展所需的社会资本十分紧缺，财政政策性投融资起了非常重要的补充作用。日本财政政策性投融资体系动员的资金规模是十分庞大的，截止1998年，其融资总额已达到国民生产总值的11.3%。韩国在经济起飞中，财政政策性投融资在补充政府财政资金方面的作用，也是十分突出的，在“一五”计划时期，财政投融资贷款，占政府农林水利投资的25.8%，社会公共资本占53.2%，70年代在公共基础设施及基础产业投资帐占60%，1989年有90%财政投融资于高速公路、地铁、城市基础设施建设。力争实现在全新的投融资管理体制打造中实现良好的互动，平台由决策、管理、执行、监督四大块组成，成立投融资管理委员会、投融资管理中心、资产运营公司和投融资监督委员会，权力制衡上分配得当，利益有所保护。

2．1搭建中小企业投融资平台，服务与地方中小企业。

浙江从2005年开始国内率先开展小企业贷款，到2008年底成立小额信贷公司56家，注册资本总额达到77.05亿元，为中小企业提供了融资的平台。

2.2搭建服务地方产业经济和特色经济的投融资平台

例如，成都市为恢复5.12大地震后的农业发展，利用市现代农业投资有限公司、市小城镇投资有限公司和市现代农业物流投资有限公司搭建农业发展，利用市现代农业投资有限公司搭建农业投融资有限公司、市小城镇投资有限公司和市现代农业物流投资有限公司搭建农业投资平台，引导聚集社会资金，为灾区现代农业建设累计融资137.1亿元；湖南省怀华市以工业园区和经济开发区为投融资平台，服务怀化市的商业经济发展，其中工业园区累计实现合同引资124.2亿元；经济开发区实现引资项目19个，实际到位70331亿万元，实现商品交易额90亿元，形成了怀化市产业集群发展的效应。四是搭建综合式的投资平台，构建地方政府体系。其中最有代表性的例子是重庆成立的渝富资产经营管理公司。该公司成立后控股重庆市商业银行、西南证券、银行租赁公司、渝国投，拥有三峡担保公司50%股份，参股安诚保险公司，形成“渝富系”地方国有投融资集团。行使了重庆市大部分的投融资职能。重庆市政府组建了重庆渝富资产经营管理公司。四年内，渝富公司资产从10亿元增长到将近400亿元，控股重庆市商业银行、西南证券，银行租赁公司、拥有三峡担保公司50%股份，参股安诚保险公司，“渝富系”地方国有投资集团形成，渝富模式在重庆取得了巨大成功。

3、投融资平台职能建立健全

投融资平台搭建后，如何发挥和利用好这一投融资管理中心的功能，是地方政府发展投融资管理活动的重中之重。在职能配置上，可以适当培育和发展资产运营公司，通过对其注入优质资产）、城市经营性资源等，使其真正成为我市拥有雄厚实力的投融资平台。一是财政资金注入，将分散的财政投入，包括国债投资，整合起来注入资产运营公司。二是规定相关费用注入，将养路费、部分城市维护费等注入资产运营公司。三是土地收益注入，将一定量的土地增值部分作为资产运营公司的资本金注入。四是存量资产注入，将过去形成的存量资产，包括路桥、公用设施等，授权资产运营公司经营。五是税收返还注入，对基础设施、公共设施投资实行税费优惠减免，作为资产运营公司资本金，这样的整体运营可以实现有效的投融资互动良性循环。如上海市积极开展融资工作，大力拓宽融资渠道，筹措到大量城市建设资金。①发行城市建设债券，如浦东建设债券、市政建设债券、煤气建设债券等，加快浦东、浦西的高架道路建设，提高煤气的普及率。②采用 BOT方式建设上海延安东路隧道复线工程和延安路高架桥(东、西段)。③以TOT方式筹措资金，如通过转让南浦大桥和杨浦大桥49%的专营权，筹资25亿元，用于徐浦大桥的建设，沪嘉、沪宁高速公路上海段建设也采用了这种融资方式。④在国际金融市场上利用外资，建设了地铁一号线、杨浦大桥、污水治理工程、内环线高架桥等重大建设工程。⑤吸引大企业参与城市建设，如上海实业在香港成功上市后，在注资于南洋兄弟烟草公司、永发印务公司、上海三维制药厂、上海家化、上海大众汽车合营公司和上海实业交通电器的同时，又投资于上海延安路高架道路、上海内环路和南北高架道路，成为上海高架道路的最大业主。

4、完善制度设计，以规范和激励投融资主体行为。

①理清职能关系，明确政府定位。按照“政府引导，市场运作”的要求不断改进政府的引导方式，放宽市场准入领域，放权投融资主体，扩大政府代建制的范围，正确处理好政府和市场的相互关系。例如，浙江省把政府引导的重点转为制定和执行中长期发展规划，并积极营造投资的公平环境，对民间投资项目同国有项目一视同仁。怀化市政府赋予经济开发区“准政府”职能，对开发区放权或全权委托，经济开发区独立行使相关行政审批并负责区内的社会事务管理。

②建立科学规范的投资管理决策程序，以提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平。广州市在政府投资项目中实行专家论证基础上引入中介机制的咨询评估程序，咨询评估引入竞争机制，并制定合理竞争规则，重大项目实行专家评仪制度和投资项目公示制度，广泛吸取各方意见和建议，提高决策的科学性。

③建立投资效益考评制度和资信评价体系，以形成有效的投融资约束机制。例如，广州参照国企改革的成功做法，对各投资主体实施股份制改造，并研究制定对投资主体的考核方法，由国资委进行监管。上海市初步建立了个人信用联合征信系统，杭州市建立了企业信用公示工程，以约束投资主体的借贷融资行为。

三、结论

总之，实现地方政府投融资合理化需要多部门联合行动，互相配合促进工作，为积极构建良好的融资环境而不断努力，同时建立一套科学的投融资体系，在投融资管理中心合理运行下，才能保证投融资行为健康有序进行。

参考文献

[1]巴曙松，地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J]西南金融，2009，（09）

[2]苏晓鹏，王兵，冯文丽，地方政府投融资平台风险预警与化解对策，农村金融研究，2009，（12）

[3]林文顺，地方政府投融资平台：风险及规范建议[J]金融与经济，2010，（02）

[4]封北麟，地方政府投融资平台的财政风险研究[J]金融与经济，2010，（02）

[5]杨帆，梁振邦，李勇，区域经济增长中的地方政府平台效应研究[J]煤矿机械，2010，（07）

作者简介：王虹（1963-），男，湖北省宜昌市人，现供职于深圳市水务系统，大学本科，经济师，研究方向：经济管理。

注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。