完善土地储备制度的几点建议

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摘要：土地储备制度在实施收购储备土地过程中，会引起土地产权关系的转移和土地收益重新分配，尤其是如何保证政府行为的公共管理目标实现，是进一步完善土地收购储备制度的关键。

关键词：土地储备；公共管理；措施

土地储备最早于1896年在荷兰开始实行，后来在多国得到推广。自1996年上海率先成立我国第一家土地储备机构以来，土地储备己在我国许多地方得到广泛的实践，己成为我国土地市场建设与土地管理中的一个热点。土地储备制度，实质上是政府对城市土地实行公共管理。但是政府在收购储备土地过程中，自然引起土地产权关系的转移和土地收益分配关系的变化，尤其是如何保证政府行为的公共目标实现，是目前进一步完善土地收购储备制度的关键。

1.我国土地储备制度产生的背景

我国城市土地归国家所有，通过实行土地有偿有期限使用制度，形成国有土地市场。在这种制度框架下，国家是唯一的国有土地所有者，国有土地使用权经出让和出租形成垄断性的国有土地一级市场；合法取得的国有土地使用权在合同规定的范围内可以进入市场流通，通过转让和出租，形成竞争性的国有土地二级市场。但是，传统的土地无偿、无期限划拨使用制度，造成大量国有存量土地产权不明晰、管理制度不完善，城市政府不能有效地垄断国有土地一级市场的供应，出现土地隐形交易。这造成多头供地、国有土地资产收益流失，干扰国家对土地市场的宏观调控能力，扰乱房地产市场秩序，给城市规划和城市管理造成困难。为此，需建立适应我国国情的、新型的城市国有土地资源配置体制，城市土地储备制度作为我国国有土地资源配置体制的创新应运而生。土地储备制度建设是我国土地要素市场发展的必然结果，是地方政府发挥市场对资源配置基础性作用而进行的有益探索。

2.土地储备制度的公共管理目标

土地具有位置固定性、数量有限性、地块个别性、用途多样性、直接财富性以及自然增值性，这些特点决定它完全不适应一般商品的经济规律，因为土地是有限的资源，与农业产品不同，它不能因需求增加而引起供给增加，土地需要量越多越诱发地价上涨，所以不能依靠供需关系达到地价的稳定，也就是说不可能通过市场机制，实现土地市场的供需平衡，使土地资源得到有效的配置。如果完全放任由市场机制配置土地资源，由市场去自发调节，必然会出现市场失灵现象。

土地市场失灵要求政府必须积极干预土地市场。在经济学中，政府对市场的管理，通常分为政府管制和政策调控两种形式。土地市场是一个重要的要素市场，它是任何社会市场体系的重要组成部分，是经济社会发展的基础和关键。政府实行土地储备是为从宏观上调控土地市场和促进城市土地合理利用及城市建设，通过储备统一供地，合理调控土地市场供求关系，实现政府调控土地市场的目的。因此，根据公共管理相关理论，土地储备制度作为政府管理土地市场的一项制度安排，其主要政策目标有:一是保障社会公共利益；二是保证政府社会经济政策目标的实现。三是合理有效配置国土资源。

3.完善土地储备制度的几点建议

3.1明晰政府在土地储备中的地位

明确政府在土地储备中的地位是推动土地储备制度健康发展的前提所在。而明确政府的地位的本质是界定国有土地所有权、土地管理权以及土地经营权的范畴。国有土地所有权作为一种法律财产权利关系，其内容包括权利主体享有的权利和义务主体所承担的义务。国家作为所有权人可以自行行使土地所有权的各项权能，也可以将其中的一部分权利让渡给他人行使。土地储备制度作为政府积极干预市场的一种手段，目的在于弥补土地市场缺陷，而非取代市场机制的功能，政府要淡出垄断土地的一级市场，树立重在服务和市场规则制定的管理观。为此，当前土地储备制度中应当按照国有土地所有权、管理权和经营权三分离的原则，构建新型的土地储备的法律法规和组织保障体系。

3.2明确土地储备机构的职能

土地的收购、储备、出让具有政府行为性质，但又不同于政府对土地的管理职能。国外城市土地储备的成功实践表明，在政府的调控和主导下进行规范的市场化运作是城市土地储备运行的有效形式。可以借鉴国有资产的授权委托经营模式，遵循“政企分开”、“政资分开”的原则成立经政府认可的具备城市土地储备资格的市场经营主体，由其具体运作城市土地储备事宜，以规范的市场化、企业化运作模式实现城市土地的保值增值和合理有效配置，实现国有土地所有权、管理权和经营权三者间的分离，让政府成为土地储备政策的制定者、裁判者、储备经营绩效的考核者。

3.3健全土地储备法律体系

目前，土地储备制度在我国各地己全面展开，但我国的土地储备制度至今尚未立法，己经实施的土地法规如《土地管理法》、《城市房地产管理法》都没有土地储备方面的条款，可以说我国的土地储备立法工作己明显滞后于土地储备实践。因此，必须加快土地储备立法的进程，借鉴国外成功经验，制定和颁布全国性的士地储各专门法规，以此将土地储备纳入法制化、规范化、程序化的轨道，从而严格规范地方政府行为，保证地方政府依法行政。

3.4发挥土地利用规划的调控和导向作用

为达到社会公益最大化和保持城市有序发展的目的，土地储备制度必须与城市规划和土地利用计划相结合。城市规划是城市未来发展的蓝图设计，也是土地储备的重要依据，同时也为储备土地确定对象和范围，而土地储备也为城市规划的实施提供基本载体，储备土地的购入需要通过与土地利用总体规划和城市规划相配合实现；同时，对于土地储备的出让，也应该通过与规划部门合作，为地块附加详细的规划指标后投入市场，以此来推动土地利用计划和城市发展规划的有效落实。土地利用总体规划是土地用途管制的依据，严格的规划是实行严格的耕地保护、控制非农建设用地总量的保证。

4. 结语

从公共管理的角度来看，土地储备制度实质上是政府对城市土地实行公共管理和土地资源配置机制的一项制度创新，是政府垄断土地一级市场，实现国有土地资产保值增值的有效手段。

参考文献：

[1]朱寅传.城市土地储备制度:理论、实践、政策.杭州:浙江大学出版社，2001，01