非银行金融机构外汇业务监管探析

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摘要：随着我国金融体制改革的不断深入，非银行金融机构得到了较大发展，但我国对非银行金融机构的外汇业务监管尚存在诸多问题。本文对如何完善非银行金融机构外汇业务监管进行了探讨。

关键词：非银行金融机构；外汇；监管

Abstract：Since the financial system reform is deepening, nonbanking financial institutions in China develop quickly. But there are still many problems existing in the foreign exchange operations in nonbanking financial institutions. This article talks about the improvement of supervision in nonbanking financial institutions' foreign exchange operation.

Key Words：nonbanking financial institutions，oreign exchange，supervision

中图分类号： F830文献标识码：B文章编号：1674-2265（2010）12-0034-03

非银行金融机构主要包括存款类机构（如企业集团财务公司、汽车金融公司），证券类机构（如证券公司、基金管理公司、信托公司），保险类机构以及其他类机构（如金融租赁公司等）。作为我国金融体系的有机组成部分，非银行金融机构经营方式灵活、业务种类繁多、服务范围广泛，在外汇资金融通方面发挥着重要作用。但与此同时，我国非银行金融机构发展时间普遍较短，相关法制建设滞后，行业自律管理尚不健全，隐藏的外汇风险不容忽视。因此，加强对非银行金融机构外汇业务的监管十分必要。

一、 非银行金融机构外汇业务监管现状

（一）非银行金融机构外汇业务经营范畴

根据《非银行金融机构外汇业务管理规定》，非银行金融机构可以经营外汇信托存款、外汇信托放款等16种外汇业务。保险公司外汇业务主要包括外汇保险业务和自身外汇收支业务。证券公司外汇业务包括外币有价证券的经纪业务、外币资产管理业务、外汇同业拆借业务等，其中，绝大多数证券公司以外币有价证券的经纪业务（即B股经纪业务）为主。自1992年B股市场建立后，境内外投资者通过境内证券公司，以美元（上海）和港元（深圳）计价交易境内公司股票。企业集团财务公司可以开展即期结售汇业务。

（二）现行的外汇监管法规和监管现状

目前，对非银行金融机构外汇业务管理的法规依据主要有2008年修订并颁布的《中华人民共和国外汇管理条例》、1993年颁布的《非银行金融机构外汇业务管理规定》以及补充规定、《保险外汇业务管理暂行规定》（2002年）、《保险业务外汇管理操作规程》（2003年）、《保险外汇资金境外运用管理办法》等。在分业监管的模式下，我国对非银行金融机构外汇业务监管的职责，分别由外管局、银监会、保监会和证监会行使。总体来说，外汇管理部门对非银行金融机构的外汇管理主要包括相关外汇业务市场准入管理、开展外汇业务所涉及到的账户及汇兑管理等方面。

二、非银行金融机构外汇业务监管中存在的问题

（一）金融业综合经营给非银行金融机构外汇业务监管带来了挑战

始于1994年的金融分业经营分业监管体制，有效抑制了国内转轨时期不成熟金融市场运行机制中的内在风险，但从长期看，金融体系发展遵循市场化规律，因而具有综合经营的趋势。目前，中国金融业综合经营发展已经具备了一定的基础，银、证、保在相关业务领域的融合都有了较大进展。

在综合经营的条件下，仍是分业监管模式，市场准入、合规性监管、风险性监管的职责被割裂行使，形成了多头监管和监管空白并存的局面，降低了监管效率。目前，外汇局要求中资金融机构报送外汇资产负债表，即包括证券、保险在内的非银行金融机构及其分支机构均应及时、准确、完整报送。此外，在《中华人民共和国外汇管理条例》中，要求向外汇局报送客户的外汇收支及账户变动情况，但是，向外管部门报送的报表资料仅仅是一些简单的统计数据和外汇账户备案情况。由于经营风险和外汇收支风险不能截然分离，靠这些业务信息进行日常监管，很难了解到外汇业务的经营状况，更谈不上达到防控风险、维护稳定的金融监管目标。

（二）现行监管体制约束了非银行金融机构外汇业务的正常发展

一是由于我国经济发展规模和国际收支形势发生了很大变化，一些外汇管理政策已经滞后于形势的发展。很多政策制定的背景是当时外汇资源稀缺，目的是防止逃汇、套汇。这些政策，一方面对外汇资金运用限制过严，滞后于新业务、新产品的市场需要，难以跟上外汇金融创新的步伐；另一方面难以识别、防范异常资金跨境流动，不能完全满足监测、预警的需要。

二是法律法规缺失且相关条款界定不明确，无法对非银行金融机构进行有效管理。只有保险行业在2002年了《保险外汇业务管理暂行规定》、2003年了《保险业务外汇管理操作规程》等。而对证券、信托投资公司等非银行金融机构，迄今未专门的外汇管理规定，一般只是通过发出部门文件的形式对其业务进行管理，如：《国家外汇管理局关于基金管理公司和证券公司境外证券投资外汇管理有关问题的通知》。外管局在进行外汇业务管理时，只能将这些文件作为办理依据。比如：在为证券公司办理外汇业务准入时，所依据的是：《关于下发和的补充规定的通知》、《关于调整非银行金融机构经营外汇业务范围的通知》。

（三）外汇监管部门对非银行金融机构的监管投入较少

由于监管能力受到相应的资源约束以及非银行金融机构外汇业务相对较少，外汇监管部门习惯于将监管力量更多地投入在银行类金融机构上，对非银行金融机构较少顾及。对非银行金融机构非现场监管不到位，导致监管部门不能识别和判断其外汇业务经营中的风险，也不能分析其业务的各项经营指标，从而无法全方位监测跨境资金的流动并实施预警。

三、构建高效的非银行金融机构外汇业务监管体系

从微观经济学“效用理论”的一般原理出发，金融监管所追求的两个目标是金融稳定（S）和金融效率（E）。在其他成本不变的情况下，为了取得相同程度的金融稳定和金融效率，所需支付的成本是一定的，即两目标的相对价格不变，所以金融监管的效用函数为U=U（s， e）①。同时，由于一国的金融监管能力受到相应的资源约束，因而这些资源约束将在经济模型上反映为监管预算线。这里，我们使用简单的效用模型假设，假定金融监管的预算约束线符合一般商品预算线的性质，即B＝PsS+PeE。显而易见，追求效用最大化的金融监管就是在既定的预算约束下，在两个基本目标之间进行权衡，以实现金融监管的最优化（见图1）。

依据上述基本模型，经过静态比较分析，我们可以得出以下结论：一是非银行金融机构外汇业务发展的原则应是在监管水平约束下的适度推进；二是追求效用最大化的非银行金融机构外汇监管，就是在既定的预算约束下，在稳定和效率之间进行权衡，以实现监管的最优化。就当前我国的实际情况而言，银、证、保分业监管框架形成时间不久，短期内将各监管职能再统一到一个机构下不太现实。在这种情况下，借鉴美国监管模式，采取功能型与机构型监管相结合，建立外汇局牵头的类伞形监管框架比较切合实际（见图2）。

（一）全面梳理相关法规，加强法制建设

一是根据现行非银行金融机构外汇业务实际发展状况和监管当局的监管能力和水平，修订完善《非银行金融机构外汇业务管理规定》，制定对非银行金融机构外汇业务管理的原则框架。二是对已出台非银行金融机构外汇业务管理的相关政策法规进行全面清理整合，细化操作措施，明确违规罚则。三是广泛征集法律层面、银行业金融机构层面、非银行金融机构层面以及相关监管层等多方人士的意见，针对不同类型非银行金融机构外汇业务运作特点，制定专门的监管法规制度。尤其应加快出台证券、信托公司等机构外汇业务管理办法，加强对其外汇收支的合规性监管。四是在上述外汇业务法规制定的过程中，应明确相关行业监管方与外汇局的职责划分，同时也应明确外汇局各分支局的监管内容和重点，以利于其对同级非银行金融机构进行监管。

（二）构建现场与非现场检查相结合的全方位监管体系

对非银行金融机构的监管内容，应全面反映其外汇资金的来源和运用情况，主要包括非银行金融机构的外汇资本金数额、代客业务种类和规模、自有外汇资金投资种类和规模、购汇支付规模及用途等。非银行金融机构定期将上述信息数据以报表的形式报送所在地外汇局，并将非银行金融机构账户收支纳入“国家外汇管理账户系统”进行管理。监管人员对非银行金融机构报送的监管报表和业务数据进行采集、整合、分析，通过建立预警指标，排查异常交易主体和行为。尽快出台非现场监管操作规程，重点对风险状况进行持续监控和动态分析，及时预警，并相机采取监管措施。注重非现场监管与现场监管的有机结合，现场监管充分利用非现场监管的数据资源，同时，通过现场监管，对非现场监管中发现的问题进行跟踪监测，进而分析问题的根源，对外汇形势进行研判和预警。

（三）建立健全非银行金融机构自律机制

建立非银行金融机构外汇业务内部控制的评价标准，督促完善内控管理，切实提高内控机制的功效，为实施有效外部监管奠定良好基础。

（四）建立外汇监管联席会议制度

由外汇局牵头召集保监、证监、银监等监管机构，研究证券、保险等非银行金融机构监管中涉及国际收支平衡、系统性风险等重大问题。

（五）对非银行金融机构执行外汇管理政策的情况进行考核

参照《银行执行外汇管理规定情况考核办法》，对所有开办外汇业务的非银行金融机构制定考核办法。考核内容包括业务合规、数据质量、内控内管和其他四个大项；考核办法应涵盖差错记录、证据保全、差错确认、考核扣分、汇总评级等方面；考核结果将影响到该机构的市场准入等方面。

注：

①沿用效用理论的一般原理，我们假定，金融监管所追求的两个主要目标（即金融稳定和金融效率）的关系符合一般商品性质，U=U（s, e）满足一般效用函数。

参考文献：

[1]白宏宇，张荔.百年来的金融监管：理论演化、实践变迁及前景展望[J].国际金融研究，2000，（1）.

[2]白钦先.20世纪金融监管理论与实践的回顾和展望[J].金融与保险，2000，（8）.

[3]陈雨露，马勇.转轨经济中的银行监管关系与监管者自利[J].经济理论与经济管理，2007，（7）.

[4]吴晓灵.金融混业经营和监管现实[N].金融时报，2004-03-23.

[5]爱德华・肖（美）.经济发展中的金融深化[M].北京:中国社会科学出版社，1989.