我国通用机场规划布局的若干思考

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近年来，我国通用机场建设呈现快速发展势头。2010年底，全国共有通用机场及临时起降点286个（其中颁证机场及起降点43个，未颁证的243个），而至2013年全国通用机场及临时起降点数量已达到399个。随着《通用航空飞行任务审批与管理规定》自2013年12月1日起开始实施，加之华东、中南等地通用机场建设审批办法的先后出台，预计未来我国通用机场的规划建设将进入规范化、快速化的发展轨道。布局现状和问题

在通用机场快速发展之际，有必要正视一下当下的现状问题，以便未来进行更好的通用机场规划布局。笔者认为当前我国通用机场的规划布局总体呈现出三个方面的问题。

首先是布局不均衡。我国现有的通用机场主要分布在东部地区，部分城市甚至拥有多个不同所有权、不同功能属性的通用机场，如北京地区拥有6个通用机场和3个临时起降点，拟在密云南部地区将再建一处公务机场。天津也拥有5个通用机场，分别隶属于体育局、农业部、开发区、中航工业、私营业主等。而中西部地区通用机场数量非常有限，如整个河南全省目前仅有安阳和上街两个通用机场，另有林州、长垣、西华、平舆四地的通用机场获批待建。通用机场分布失衡使得区域性通用机场体系的建立健全难度加大。

其次，我国通用机场建设过度依赖于通航制造产业。至201 2年底，我国已经设立了40多个以通用机场为核心、以通用飞机制造业为主导的通用航空产业园，除了中航工业集团在全国布局设点之外（中航工业通飞公司旗下有珠海、贵州和石家庄三大通用航空基地；中航工业直升机公司旗下有天津、景德镇、哈尔滨和保定四大直升机研发生产基地），其他大多数园区均依托通用机场发展通航制造产业，型号严重依赖于国外进口机型，且多数没有成熟的产品；即使目前已投产的通用飞机项目，也多为简单的总装项目，没有形成相对完整的通用飞机制造产业链，无法形成核心竞争力，甚至整机产品也无法获得中国民航的适航飞行许可；针对中国各地竞相上马通用飞机制造业项目的热潮，不少国外通航制造商纷纷闻风而动，在各地通航产业园区进行商业寻租；也有个别通航企业以发展通航之名，行“圈地”之实。总之，当前国内的通航产业总体上呈现“散、杂、虚”的现象，从通航产业链的角度考虑，只有通过省域通用机场体系规划布局，才能满足通用航空产业链或产业集群的现实需求。

再次，通用机场的规划机制和体制未成型。在运作机制上，目前我国的通用机场建设总体表现为“自下而上”的个案发展模式，而非由中央部委及省级部门主导下的“自上而下”的总体规划发展模式，即当前我国的通用机场建设主要由各地市、县两级政府为主体进行推动，或者由通航企业以航空地产为主导建设航空小镇、以产业为主导建设通航产业园、以航空消费为主导成立航空俱乐部，推进航空运动等。这种模式的最大弊病是容易导致通航产业的无序竞争和通用机场的盲目建设。

在全国通用机场规划布局方面，涉及到军队、石油、地矿、邮电、农业、林业、旅游、交通、体育等多个机构。目前，民航局正在开展《通用航空机场布局规划研究》，限于现有的权限和行政级别，尚无法统筹协调中央各部委及国字号单位旗下的通用机场布局，也未整合各省（直辖市、自治区）的通用机场规划布局方案。

从全国、省域及地市县三级的通用机场规划布局体系而言，省域通用机场规划布局是关键，结合省级通航产业规划，我国北京、湖南、广东、河南等多数省（直辖市、自治区）已经编制或正在编制通用机场规划布局方案。目前我国省域通用机场体系的规划布局主要遵循两种思路：一种是依据覆盖地市行政单元或县级行政单元的通用机场密度的要求进行总体布局，最终目标是实现通用机场的“地市通”或“县县通”，但我国县级行政单位的行政区划面积大小和数量相差悬殊，如河南省多达17个地级市、50个市辖区、21个县级市、88个县，而自治区新设立的双湖县总面积则高达11.66万平方千米。显然这一布局思路仅局限于特定区域或特定的发展时期。另一种思路是依据通用机场的空间服务半径或服务时间的时空需求进行通用机场的布局，欧美国家的现行做法是半径50～60千米的距离范围内至少设置一个通用机场，而我国主要是遵循航空应急救援体系中的应急响应时间需求来布局的，如江苏省提出在全国率先建立起全省的航空应急救援体系，实现航空应急救援县县通，其中30分钟响应时间覆盖全省80%以上的区域，45分钟响应时间覆盖全省90%以上的区域。总体而言，这一思路适合于发达地区和通航发展成熟阶段。但这里需要指出的是，以上两种省域通用机场规划思路除了布点之外，只是简单地对通用机场进行等级划分，并未对机场功能定位和建设标准予以逐一明确。

总的来看，鉴于目前我国通用机场的发展现状，我国亟待建立健全通用机场规划机制和体制，建议尽快由国家发改委协调、民航局牵头编制《全国通用航空机场布局规划》。

布局基本原则

在进行全国通用机场规划布局时，笔者认为应遵循几条基本原则：

其一，应与民航运输机场相协调。虽然我国民航运输机场体系已基本建立，覆盖了全国90%以上的经济总量、80%以上的人口和县级行政单元，但中西部地区仍有较大面积的国土和较大规模的人口尚不能得到有效的航空运输服务。我国的运输航空服务主要依托“枢纽一干线一支线”三级机场体系，未能有效地延伸到县乡级行政区划，以致无法实现普遍航空运输服务，而这需要借助于通用机场及临时起降点来实现。作为对民航运输机场体系的重要补充，在老少边穷及交通不便的地区，通用机场体系的规划建设显得尤为重要，但在规划过程中应秉承普遍航空服务的理念，实现通用机场体系与运输机场体系之间的有效衔接，或者运输机场直接承担通用航空功能，以保障整个航空运输网络体系的通达性。

其二，应与其他交通运输方式相衔接。目前我国运输机场体系已经纳入国家综合交通体系之中，但笔者认为还应将公益性的通用机场体系纳入国家综合交通体系之中，以进一步发挥通用航空本身所具有的通达性、快速性和灵活性的多重优势，弥补公路、铁路、水路等其他交通运输方式在这些方面的不足。此外，通用机场与其他交通方式还可互为补充，公路、铁路及水路等也可作为通用机场的地面集疏运系统，同时通用机场也可作为其他交通运输方式的衔接配套。

其三，应与军用机场实现平战结合。通用机场规划布局应遵循“军民共用、平战结合”的原则，尤其是在沿边和沿海地区。在战时状态，通用机场可供军队无偿征用；而在和平时期，具有成熟的通用航空保障功能的军用机场应纳入到航空应急救援体系之中，一旦需要进行救灾抢险、紧急医疗之类的任务，可直接使用，以满足各种通用航空的应急服务需求。

其四，应将公益性和收益性相结合。在区域通用机场体系的规划建设过程中，应实现承担公共功能的通用机场与发展通航产业的通用机场相结合，综合性通用机场应与专业性通用机场相结合。应发挥各级政府的主导作用，还应引导通航企业的带动作用。优先从政府公共功能角度（包括航空运输、城市管理、应急救援、警用消防、医疗救护）进行通用机场的建设和布局，优先考虑社会公平性和公益性的通用机场布局，其次再兼顾考虑市场导向型的通用机场布点。首要原则是将所有的通用机场和临时起降点纳入国家应急救援体系和防灾减灾体系之中，根据紧急救援的响应时间确定每个通用机场及临时起降点的服务半径，建立全国通用机场应急救援网络体系。之后再统筹协调民航、农业、林业、警用、体育等各公共部门的通用机场体系规划布局，例如在东部沿海地区构建的海洋维权、海上救助的通用机场体系，以及在东北和西南地区建立的林业防护、消防救灾的通用航空服务网络等，以实现各公共部门之间的机场资源综合利用和共享，并在此基础上再统筹全国通用机场在工业、农林牧渔方面的生产作业功能。最终充分利用现有的机场资源禀赋，集约化利用土地资源，使通用机场布局达到最少的公共资源投入、最大的社会经济效益的目标。布局要点

从区域通用机场规划布局的原理来看，需要对通用机场从定位、定级、定量和定点的四维角度进行总体布局。“定位”是指对通用机场的使用性质、功能属性、发展目标和发展路径进行总体概括，明确其在区域通用机场体系中的地位和作用。这一因素决定了通用机场建设规模、建设等级和建设数量；“定级”是指对通用机场进行等级划分，明确建设规模和建设标准；“定量”是指在遵循通用机场规划布局的指导思想和原则的基础上，确定最终的通用机场建设数量；“定点”是指统筹规划通用机场的建设地点，并具体落实到区县一级，在此基础上再进行通用机场选址。在定位、定级、定量和定点的过程中，笔者认为要把握四个要点。

首先，完善通用机场的功能体系。从区域分工合作的角度来看，通用机场功能体系是编制通用机场规划布局、制定通用机场发展战略的基础性工作，通用机场的功能划分需要与机场所在地区的城市发展、经济发展、社会文化发展等多方面相匹配，并反映出单个机场在整个区域通用机场功能体系中的地位和作用，通用机场体系中各通用机场之间的功能特征，以及通用机场与运输机场的联系等。只有完善通用机场的功能体系，才能达到区域通用机场布局的合理化、集约化，避免区域内的业恶性竞争。作为具有公共基础设施属性的通用机场主要包括三大服务功能：公共服务功能、经济建设服务功能和消费市场服务功能。

在公共服务功能方面。这类机场主要为社会公众提供基础性、公益性等各类公共服务，重点突出航空应急救援服务功能，其规划建设和运营管理的主体为各级政府部门。以大中城市的警用机场、沿海的海上救助机场为核心，发挥其在应急救援、医疗急救、消防救灾、城市管理等公益；再者以通勤机场为核心，发挥其在老少边穷、交通不便地区的运输航空功能，以改善老少边穷地区的普遍航空服务水平。如阿拉善盟盟委和行署投资3.89亿元在阿拉善左旗、阿拉善右旗和额济纳旗各建一个通勤机场，形成以覆盖盟内3个旗为主的通勤航空网络。

在经济建设服务功能方面，这类通用机场应具有工业、农业、林业、畜牧业、渔业和建筑业等生产作业飞行功能，需要指出的是，新兴的通用航空快递业也是这类通航服务的重点所在，目前我国的快递业正以每年25%的速度增长，在我国东部沿海的岛屿地区和中西部地面交通不便的偏远地方，以航空快递为核心的通用航空业将拥有巨大的发展商机。这类通用机场主要应满足各类经济主体进行的通航服务，注重发挥通用航空的经济效益，其规划建设和运营管理的主体应为从事经济活动的企事业单位。例如，中信海洋直升机股份有限公司在深圳、哈尔滨设有营运基地，在湛江、天津、上海设有分公司，在海南东方、浙江舟山设有直升机起降场，已经形成辐射南海、东海、渤海海域沿海地区的全国网络。

在消费市场服务功能方面。这类以经营为主导的通用机场主要提供私人商务飞行、航空旅游、航空培训、航空运动、航空俱乐部、航空小镇等个性化服务，这类通用机场的规划建设和运营管理以企业或私营业主为主。例如，上海正阳投资集团公司旗下的正阳通用机场投资公司谋划全国通用机场网络，先期聚焦华东地区，并向东南沿海及两翼辐射。目前该公司在华东地区正筹建上海奉贤机场、承租上海高东、徐州杨庙、江苏泰州及浙江千岛湖机场。

其次，建立健全专业化、集约化的通用机场体系。本着促进区域经济发展、满足社会民生需求、加强资源集约利用和推动通航产业发展的总体原则，建立健全专业化的通用机场体系：包括通用航空作业体系（工业、农业、林业、渔业、建筑业、采油、探矿作业）；通用航空运输服务体系（通勤、公务、旅游、邮政）；通用航空飞行培训体系（私照或商照培训；机务维修培训）；航空应急救援体系（海上、内河、城市管理、警用、消防、医疗）；航空运动体系（航空运动学校和飞行俱乐部），最终在全国范围内构建等级结构分明、建设规模适当、总体布局合理、功能定位准确的现代化通用机场体系。这里需要指出的是，我国《通用机场建设规范》（MH/T 5026-2012）根据对公众利益的影响程度而按照载客飞机座位数和最高月起降架次将通用机场划分为三类，但其分类并未明确对应着通用机场的建设规模和建设技术标准。因此笔者建议通用机场按照综合性、专业性和临时起降点三级进行规模等级划分和建设技术标准的确定，其中综合性通用机场应保留向运输机场和通勤机场转型升级的可行性。

第三，依托城市群打造核心通用机场群。我国的城市群建设正从“已基本建成的11个城市群”、“正在建设的14个城市群”和“潜在的7个城市群”三个层次分别推进，预计到2030年，这32个城市群建设成熟后将形成多层次、开放性城市群体。通用机场布局发展本身具有很强的区域特性，应依托上述城市群进行核心通用机场群的规划布局，发挥通用机场的集群效应，结合航空旅游产业链、航空制造产业链、航空消费娱乐产业链、航空飞行培训产业链等不同属性的通航产业链的布局，在城市群背景下构筑产业特色鲜明的区域通用机场群。

第四，大力加强以通用机场为平台的通航后勤保障服务体系。以公益性通用机场为主要平台，鼓励通用航空企业和社会力量参与通用机场及运行保障设施建设；建设和完善空管、维修、航油配送等保障设施，在主要城市建立主要为公务机和私人飞机提供地面服务的固定运营基地（FBO），并引入固定基地运营商；以法库、珠海、深圳和海口为试点，逐渐在全国范围内建立飞行服务站（FSS）；并重点建立承担航线维护、飞机大修、发动机及附件修理任务的专业维修站（MRO）；从区域服务的角度，新建哈尔滨、呼和浩特、乌鲁木齐、珠海等航空汽油配送中心及其输配送体系。在加强航油供应、空管设施与能力、航行服务、专业维修系统四大保障能力建设的同时，还应规范通用飞机托管及租赁、通航飞行培训、通航融资保险、通航旅游会展、通航中介服务等方面的经营。

结束语

当前我国的通用航空正处于快速发展时期，各地规划建设通用机场的积极性空前高涨，在规划建设通用机场的过程中，应强化以中央、省（市、区）两级政府在全国和省域通用机场布局规划中的主导作用，同时还应注重合理引导社会力量和灵活运用市场化手段。