对辽宁省管县财政管理体制改革问题的探讨

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摘要：文章总结了辽宁现行市管县下的财政状况，分析了省管县财政体制利弊，并在此基础上对辽宁省管县财政体制运行模式，包括一般收入划分体制、共享收入划分体制、支出划分体制、转移支付及补贴进行了探讨。

关键词：省管县；财政体制；财政转移支付

一、辽宁现行市管县下的财政状况

（一）各地区经济发展不平衡导致税源分布不均衡

改革开放初期，辽宁经济一度走在全国的前列。随着体制的转轨，在全国的排名逐渐走下坡路，目前已经和先进省份之间拉开了不小的差距，而辽宁县域经济同先进地区的差距更大。从总体看，辽宁县域经济规模依然偏小，比重偏低，财政自给率低。2009年，辽宁省44个县（市）财政一般预算收人平均仅为一般预算支出的46%，另54%要靠上级补助维持正常运转，财力基础相对薄弱，对省市级预算依赖性强。

（二）县级财力自给率低，财政困难

从县乡财政与省市级财政关系看，省、市级政府在中央财政集中一部分财力的基础上，对共享收入和地方固定收入进行了分成，又对县乡财力进行了集中，县乡基层财政收入比重一般为20%左右，可供支配的财力过少。省级以上财政用于农村义务教育、农村医疗卫生、农村公共基础设施及科技投入和社会保障等方面的支出很少，基本由县乡财政负担。在对农村基础教育经费的分担比例上，省、县、乡分别为11%、9%、78%，而美国在中央、州、地方政府对基础教育经费的分担比例为6.248.345.5，法国中央政府分担68.4%，奥地利中央政府占67%，是教育经费的主要提供者。因此，辽宁省的这种体制下容易形成财权上移，事权下移的情况。

（三）各地区财力差异大

辽宁县域经济发展极不平衡主要表现在以下几个方面：一是辽宁各县经济规模差异较大。经济总量最大县是最小县的21倍。中部地区县经济规模是西部县的2.73倍，是东部地区县的2.25倍。二是辽宁各县的经济效率还存在很大的差距。人均GDP最高的县是人均GDP最低县的8倍。中部地区人均GDP是西部地区的2.37倍，是东部地区的1.56倍。从有关资料可以看出，辽宁各县的经济效益差异显著。中部地区县人均实现财政收入是西部县的2.1倍，是东部县的1.5倍。

（四）省以下财政转移支付问题较多

从全国的情况来看，专项转移支付资金存在管理的先天不足，辽宁省和全国一样，这一问题也没有得到根本上的解决。一是项目安排缺乏透明度，或因为项目前期的论证不足，导致项目低效或无效浪费的现象随处可见；二是资金分配具有随意性，目前并没有一套很科学的方法准确计算项目所需的资金额度，造成资金超额列支，使用随意，甚至流失严重；三是挪用、截留、挤占的现象时有发生。由于缺乏有效的监督管理机制，各级政府或政府各部门对专项转移支付的理解和认识存在着很大分歧，协调性很差，造成了资金上的浪费问题。

（五）个别地区存在“市刮县”、“县刮乡”的现象

在一些经济相对落后地区，由于一些地级市本身城区的经济体量较小，靠自身财力不足以每年拿出几个亿的资金养地级市一级的庞大机构，只好向下面的县市“抽血”，对上则截留各种资金。

二、辽宁实行省管县财政体制利弊分析

（一）省管县财政体制的有利影响

1、增强了省级统筹发展和宏观调控能力。省里可以有更大的资金调度权和把握全局发展、协调理顺各种关系，对于统筹城乡的协调发展尤其是县乡经济的发展将会有明显的推动作用。

2、增加了县级的话语权。县与省对口部门之间的直接联系，无疑会增加县的话语权，使县乡所关切的问题及面临的困难能够及时准确地向省汇报反映，纳入省的议事日程。

3、消除了“市压县”、“市刮县”的现象。省管县，去掉了地级市这一中间层，对于财力弱小的地级市所辖县（市）而言，可以消除“市压县”、“市刮县”的现象，增加县级的财力。

4、提高了办事效率。省里的转移支付资金、专项补助资金将直接分配和下达到县，从而提高了办事效率。

（二）省管县财政体制的不利影响

1、增加了省级财政的负担。在过去的财政体制下，省、市、县之间的收支划分、项目报批、补助申请、收入分配等都由市一级对省办理，省级财政只需面对十几个地级市。而运行省管县的财政体制后，同省级财政部门单独算账的主体一下子增加了四十几个，如果没有一个有效的运行机制，容易出现失控的局面。同时，县（市）的资金日常使用情况也要由省进行监督，同样会耗费省里很多精力。另外，由于一些县（市）距省城较远，往来增多，难免增加财政管理成本。

2、“省管县”财政体制与“市管县”行政体制可能会发生冲突。主要表现在：一是财政体制与行政体制、财权与事权不对称的问题，市县关系难以协调，与现行法律规定也有冲突和矛盾。二是实行省管县（市）财政体制后，市对县（市）的财政管理职能主要体现在业务指导、督促检查、报表汇总等方面，这些职能都是软约束，缺乏硬指标，工作开展难。三是市级承担的区域性公共管理事务与公共产品供给的成本难以得到补偿。如对涉及多个县（市）的抗旱排涝、卫生防疫、科技推广、水利建设、环境保护等，缺乏必要的引导和支持手段，事业经费支出难以统筹到位。

3、不利于财力弱小的地级市的发展。对于自身财力较弱的地级市而言，由于原来可以利用市管县（市）的便利使资金分配更多的向城区建设倾斜，而省管县后市不能再从县（市）获得利益，无疑会增加这类市的财政困难。

4、给县级财政工作带来了挑战。目前的省管县财政改革还没有真正涉及行政体制问题，在行政关系方面，市与县仍属上下级关系，市将继续履行部分财政监管职能及其他职能。这样，县（市）既要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护与市领导部门的关系。县里的工作需要两面周旋和汇报，哪方面都不能忽视，无形中增加了工作量和工作难度。

三、辽宁省管县财政体制模式选择

我国目前共有22个地区实行了财政体制上的省管县，从已经实行和正在运行的省管县情况看，大体有行政管理型、全面管理型、补助管理型三种类型，辽宁省也在一些县实行了省管县的试点工作，并不断地总结经验。

（一）全面管理型模式

根据2009年6月国务院“关于地方政府机构改革的意见”精神：到2012年底前，力争在全国除民族自治地区以外的其他地区全面推进省管县的财政体制改革，先期需将粮食、油料、棉花、生猪生产大县纳入改革范围。省管县财政改革的主要内容是：在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，使目前的市、县在财力上脱勾，让省财政与市、县财政直接联系。根据中央精神，辽宁省管县财政体制应选择全面管理型模式，即由现在的补助型向全面管理型过渡，财政管理的各个环节和方面均实行省对县直接管理。

（二）有重点、有步骤地全省铺开

根据辽宁省自身的情况，应先在条件符合的地区推进全面型的财政省管县体制，如在除沈阳、大连、鞍山之外的其他地区率先推进省管县，使市和县平等面对省财政；时机成熟时可以在沈阳、大连、鞍山也推行财政上的省管县，在一些地区推行行政上的省管县。

（三）适当增强省级财政的宏观调控能力

省级要提高自身的统筹和宏观调控能力，以平衡、协调、监督跨区域的收入、支出、债务及公共物品的供给问题，真正能够合理配置资源，缓解县（市）财政困难，调动地方发展经济的积极性，增加地方财力。同时，权力下放和管理监督要同步进行，防止出现资金滥用和腐败问题。

（四）努力提升县级自身的发展的能力

省管县意味着县作为一个相对独立的经济区域将被赋予更大的发展自，其核心是谋求县域经济的更大发展。要求县（市）级应努力提升自身发展经济的能力，只有自身具备了提高经济发展水平和实现总体财力增长的能力，才能抓住时机，促成发展。

四、辽宁省管县财政体制运行模式

（一）一般收入划分体制

省级财政一般预算收入包括：中央返还跨省总机构的企业所得税，哈大铁路建设期间的税收，省级专项收入，行政事业性收入，罚没收入，国有资本经营收入，国有资源有偿使用收入及其他收入。市级财政一般预算收入包括：属地管理增值税25%、企业所得税40%、个人所得税40%、营业税、房产税、印花税、城镇土地使用税、车船税、土地增值税、契税、烟叶税、其他税收收入，市级专项收入，行政事业性收入，罚没收入，国有资本经营收入，国有资源有偿使用收入及其他收入。县（市）级财政一般预算收入包括：属地管理增值税25%，企业所得税40%，个人所得税40%，营业税、房产税、印花税、城镇土地使用税、车船税、土地增值税、契税、烟叶税、其他税收收入，县（市）级专项收入，行政事业性收入，罚没收入，国有资本经营收入，国有资源有偿使用收入及其他收入。

（二）共享收入划分体制

共享收入全部下放到市县，形成市县的固定收入，重新划分省市收入。原省市共享收入实行总额分成，省对市上解财力增量部分实行40%返还。上解收入按2008年各市上解基数和2006年至2008年共享收入的年均增长率确定。2009年省对各市的基数，各市基年上解基数占基年省市共享收入的比例即为分成上解比例，一市一率。省对各市上解的共享收入实行增量的40%返还政策，即本年上解数减上年上解数乘40%。

（三）支出划分体制

省级财政支出包括省级一般公共服务、国防、公安、教育、科技、文化与传媒、社会保障与就业、医疗、环境、城乡社区事务、农林水事务、交通、采掘、电力、信息、粮油物资管理、金融监管、地震灾区重建支出、预备费、国债还本付息、其他支出、省对下的转移支出等。市级财政支出包括市级一般公共服务、国防、公安、教育、科技、文化与传媒、社会保障与就业、医疗、环境、城乡社区事务、农林水事务、交通、采掘、电力、信息、粮油物资管理、金融监管、地震灾区重建支出、预备费、国债还本付息、其他支出、省对下的转移支出等。县级财政支出包括市级一般公共服务、国防、公安、教育、科技、文化与传媒、社会保障与就业、医疗、环境、城乡社区事务、农林水事务、交通、采掘、电力、信息、粮油物资管理、金融监管、地震灾区重建支出、预备费、国债还本付息、其他支出、省对下的转移支出等。

（四）转移支付及补贴

除按规定需市统筹外，对县的补助金一律补助到县。以2009年为县上解省共享收入“增量返还”决算数为基数，2011起省对各县实行定额财力补助；将县上划中央的两税返还系数提高到10.5，相应增加的返还财力由省和市各负担0.2和0.1，省承担的部分通过省对县转移支付给予补助。

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（作者单位：沈阳大学计财处）