论司法机关怠于履行职责的国家赔偿责任

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【摘 要】司法机关怠于履行职责是指司法机关及其工作人员具有法定的应当作出司法行为的义务而不作出司法行为，此种“行为”的赔偿责任是司法机关不预防、不阻止、不消除和不减轻危害后果的责任，在确定赔偿责任时应考虑怠于履行职责与损害结果的因果关系、作为可能性等因素确定其怠于履行职责的国家赔偿责任。

【关键词】怠于履行职责；司法机关；国家赔偿责任；

经过2010年修改的国家赔偿法在归责原则、国家赔偿范围、赔偿程序及支付方式上有较大的进步，进一步保障了赔偿请求人的合法权益。但单从赔偿范围的修改结果看来，相比于对行政赔偿范围采取开放式规定并设有兜底条款，对司法赔偿范围的规定仍采用肯定性列举和否定性列举的封闭式规定，未设兜底条款，范围过于狭窄，导致许多司法侵权行为被排除在外。另外，相比于已有的行政不作为致害赔偿的司法解释和理论实践成果，司法机关怠于履行职责致害赔偿的依据则较少较零散且其适用范围过于狭窄，不利于对合法权益的保护。然而在现实生活中，以司法机关怠于履行职责为表现形式的司法滥权和腐败现象却普遍存在，在风险社会观下，司法机关此种怠于履行职责的行为彻底剥夺了人们获得公正的权利，将人们寻求救济的最后防线彻底摧毁。从法理角度看，有损害必有赔偿，司法机关怠于履行职责而侵犯了他人的合法权益构成司法侵权的法律后果便是承担司法赔偿责任，这点与我国《宪法》及《国家赔偿法》的立法目的是相吻合的。因此笔者写此文对司法机关怠于履行职责的国家赔偿责任进行探讨。

一、司法机关怠于履行职责的基本理论

（一）司法机关怠于履行职责的基本内涵

司法机关怠于履行职责，即司法机关的不作为，是指司法机关及其工作人员依其职责具有法定的应当作出司法行为的义务而不作出司法行为。司法不作为的违法性不以后果来决定，只要未按照法定程序应当作为而不作为即构成司法不作为。具体内容包括：

1. 怠于履行职责的主体是国家司法机关及其工作人员。

2. 怠于履行职责的前提是司法机关及其工作人员在职责上负有特定的作为义务。在认定这特定的义务时，不能奉行机械的法条主义立场，义务的来源应是多元化，包括法律规范的直接规定和间接规定、司法机关的自我约束性规定、司法机关的先行行为、已经生效的法律文书等。

3. 怠于履行职责的客观表现主要是不履行、拖延履行或不完全履行作为义务。不履行作为义务是指司法机关及其工作人员以明示或默示的方式拒绝做其应当做的事情。拖延履行作为义务是指司法机关及其工作人员已着手做事，但在法定期限或合理期限内始终没有完成或期限届满以后才完成。例如，在全国首例当事人状告人民法院“司法不作为案”中在二审发回重审时珠海中院过期做出行政判决，广东高院受理上诉后经当事人催促仍对案件久拖不办、审判人员不及时送达文书等皆是拖延履行作为义务的典型。不完全履行作为义务是指司法机关及其工作人员没有真正尽责致使应当做的事情未做好。

4. 司法机关不作为是一种能为而不为，应以作为的可能性为条件，即司法机关具有履行该义务的主观意志能力，需结合不作为的最终表现和导致结果的原因诸如不可抗力等因素予以综合考虑。

（二）司法机关怠于履行职责的具体情形

按照不同诉讼程序司法机关负有的特定职责不同，笔者将司法机关怠于履行职责具体分为以下几种情形：

1. 司法机关应当启动诉讼程序而拒不启动，包括人民法院无理由不受理案件、检察机关对案件置之不理等。以下案例可证实在司法机关在诉讼程序启动阶段怠于履行职责：2000年11月北京著名青年批评家杨某将自己与某文学研究机构劳动合同纠纷诉与北京某区法院，而法院接到该状以后一直未受理此案，也没有给出任何文字说明理由，法院此行为将杨某直接挡于司法救济的大门之外，虽然杨某之后坚持催促法院按照法律规定办理，但一直杳无音讯。

2. 司法机关在诉讼过程中怠于履行保护公民人身权、财产权的职责。如根据《刑事诉讼法》第62条规定，人民法院、人民检察院和公安机关应当保障证人及其近亲属的安全。如果司法机关明知证人及其近亲属的安全受到威胁或其主动要求司法机关保护自己的安全，而司法机关怠于履行职责使其权利受到损害却无法从加害人那里获得赔偿，则应当由国家赔偿。

3. 司法机关在诉讼过程中其他怠于履行职责行为，包括司法机关强制执行阶段的怠于履行职责的行为等。在实践中，有2000年的衡水故城县辛庄供销社庙灵生产资料门市部负责人赵金昌向衡水市中级人民法院提讼，要求确认桃城区人民法院在他缴纳820元的强制执行费后一直没有依法如期地实施强制执行导致自己不能要回2万元款项的司法不作为的行为违法并请求国家赔偿的案例作证。

二、司法机关怠于履行职责的国家赔偿责任的理论分析

（一）司法机关怠于履行职责承担国家赔偿责任的机理

根据现代法治理念和法律制度，私权利受到司法权的保护，我们应当从整体上系统地、一致地认识司法权对国家的义务和对公民个人负有的保护义务，即公权力与职责是并存的、联系的，它表现司法机关对不仅对国家负有保护个人权益和维护社会秩序的义务，而且对个人也负有保护其权益免受侵害的特定职责，具体来说，此种保护职责是指司法机关负有通过作为行为或实施一定的行为防止和阻止第三人侵害他人权益的法定义务，这里的个人包括负有社会责任感的举报人、监督人和依法请求司法权救济的申请人和权利人。并且在很多情况下司法机关对国家负有的义务是通过保护个人权益免受侵害而实现。而司法机关之所以要承担怠于履行职责情形下的国家赔偿责任是因为司法机关没有实施保护行为，没有履行其对国家和对个人所负担的保护和救济其权利的法定职责或义务致使对私权利产生的危害结果没有被预防、被阻止、被减轻或被消除。因此，司法机关怠于履行职责行为的赔偿责任机理不是司法机关的行为侵害了受害人的权益，而是司法机关以法定的预防、阻止、减轻和消除危害后果的职责为前提和条件而承担的必要责任，基于此，公民有权就司法机关怠于履行职责导致的损害有权请求国家赔偿。

（二）司法机关怠于履行职责的国家赔偿责任的必要性

首先，司法赔偿责任是一种危险责任，公民在强大的司法权弱小并且还要承受司法权行使带来的危险，但现有的《国家赔偿法》仅在第17条第（四）项主要针对公安机关、检察机关和监狱管理机关规定司法机关有“放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡”的情形应负司法刑事赔偿责任，而对逐渐增多的因法院司法裁判如诉讼程序启动等方面怠于履行职责的引起的赔偿案件涉及到的赔偿问题未有阐释，导致立法与实践严重脱轨。其次，《最高法关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》已明确将司法机关在保全和执行过程中怠于履行职责的行为纳入国家赔偿范围，但该司法解释仅适用于民事、行政诉讼中的司法赔偿，却不能直接适用于检察院及其他司法机关刑事诉讼程序中不作为致害赔偿问题。因此，当事人在现有的法律框架体系内对于司法机关怠于履行职致害受损的仍然难以得到救济。再者，在某种意义上，以打击犯罪和保护人民为主要职能的司法机关若怠于履行对面临违法犯罪侵害的合法权益保护的职责，其危害性比司法侵权造成损害不去弥补更大。综上，笔者认为司法机关就怠于履行职责的行为负国家赔偿责任有利于保护公民、法人及其他组织的合法权益，有利于促使司法机关按照法定的权限和程序严格、积极地行使司法权，进而增强司法机关的公信力，也有利于司法赔偿制度的保障人权的直接目的和维护公法秩序的根本目的的实现。

三、司法机关怠于履行职责的国家赔偿责任的构成要件及责任确定

在明确对司法机关怠于履行职责国家应负赔偿责任后，确定国家对司法机关怠于履行职责负赔偿责任的构成要件是重中之重。关于此点，笔者作如下分析：

（一）司法机关怠于履行职责的行为客观存在，一般来说，构成司法不作为需要满足以下三个条件：（1）必须是司法机关本应行使司法权力的行为，包括审判行为、侦查行为等。（2）司法机关负有法定的作为职责。这是认定赔偿责任的关键。（3）存在司法机关必须作为的情形。国家免责事由包括依法无须作为、不可抗力等。

（二）有实际损害发生。依据有损害才有赔偿，损害结果要满足以下条件（1）必须是对特定相对人权益的损害。如果是对纯粹的公共利益的损害，不产生赔偿责任。（2）必须是对相对人合法权益的损害。国家不应赔偿因司法机关怠于履行职责而受损的非法利益。（3）必须是对相对人合法权益的实际的、确定的损害。

（三）怠于履行职责行为与损害结果有因果关系。在司法机关不作为情况下，怠于履行职责的客观表现和损害结果之间的因果关系并不典型也不易于准确判断。因为，司法机关在事实上并没有实施有形的作为行为，只有法律拟制的没有或拖延履行应当履行的义务或没有尽到完全的注意义务的行为，此种因果关系并非事实因果关系，更多的是一种法律拟制或规定的因果关系。并且在现实的司法机关怠于履行职责的情况下，损害结果往往会和第三人的积极作为相结合，从而导致因果关系复杂化，故笔者在此分析司法机关怠于履行职责致害的因果关系情形以及不同因果关系的责任承担：（1）司法机关怠于履行职责直接致害的。这是指司法机关怠于履行职责直接造成受害人损失，而没有任何其他原因介入的情形。例如在一起暴力干涉婚姻自由的刑事自诉案件中法院不作出裁定导致被告名誉财产等受损。在这种情形下，国家应当承担全部赔偿责任，赔偿数额、方式要按法定标准严格确定（2）与自然原因或者受害人自身原因相结合。这是指受害人损害的发生或扩大是两种因素的综合结果，既有司法机关怠于履行职责的原因，也有自然界力量的原因或受害人自身原因。例如司法机关错将案外人的财产扣押，在台风洪水来临时怠于保管导致其价值折损情形或者在侦查期间怠于对有疾病的受侦查人员采取治疗措施致其伤亡。在这种情形下，要将两者主观过错和客观损害结果的发生和扩大相结合，考虑作用力大小，按照公平、合理的原则确定国家赔偿责任（3）与第三人过错侵权共同致害的赔偿责任。主要包括第三人过错侵权行为与司法机关怠于履行职责形成共同过错侵权和第三人过错侵权行为与司法机关的怠于履行职责形成无意思联络的数人侵权。前者如监狱工作人员事先与关押人员商量，放纵其以殴打、虐待等行为造成其他新来服刑人员伤亡，后者如司法机关怠于履行保护证人职责致使证人被加害人伤害的情形。这两种情形下的赔偿责任也应当分开考虑。在司法机关与第三人共同侵权行为中，国家应与第三人承担连带责任，此种连带责任设立的目的是保障受害人的合法权利得到充分救济。故在赔偿时，应先由司法机关赔偿，再根据司法机关以外的其他共同侵权人的赔付能力和对其违法行为教育惩罚的目的确定追偿数额。而在无意思联络的数人实施侵权行为的责任中，数个致害人的行为仅在客观上存在联系，故应分别承担责任。此时，应当根据司法机关待遇履行职责的过错程度和原因力大小，具体确定国家应当承担的赔偿份额。

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作者简介：苏雯雯，中南大学2011级法学专业本科生。